1月24日，中国保险学会2016年学术年会在京举行。中国社科院美国研究所所长、中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文教授出席并发表演讲，他认为从供给侧改革来看社会保险的本质，必须要有成本意识。

    以下为发言实录：

　　谢谢主持人，谢谢大会邀请我来演讲，今天我讲一讲从供给侧结构性改革看商业养老保险发展的前景和潜力，这也是我学习中央经济工作会议精神的一个体会。

　　大家知道，正好在一个月之前中央经济工作会议结束了，中央经济工作会议提出了很多新的精神，对我们2016年乃至下一个阶段，“十三五”，乃至在较长的阶段，提出了一些指导思想，用它的话来说，这是一个大逻辑。

　　在改革方面，在养老保险改革方面如何把社会养老保险改革和商业养老保险改革结合起来，我觉得这是我们未来改革的一个大的逻辑。2015年中央经济工作会议公报对于供给侧结构性改革的提法和社保的提法是这么说的，“稳定经济增长要更加注重供给侧结构性改革”，会议强调推进供给侧结构性改革是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。还说， 2016年，经济社会发展特别是结构性改革，任务十分繁重，战略上要坚持稳中求进，把握好节奏和力度。战术上要抓住关键点，主要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，关于去杠杆上午李扬院长已经做了很好的发言。关于供给侧，关于供给经济学的来龙去脉，萨伊定律等等，厉以宁老师也做了非常精彩的演讲，尤其是对里根改革的分析，讲的特别好。这是关于供给侧结构性改革的论述。

　　那么，在中央经济工作会议对社保的改革怎么论述的呢？这么说的，“第二，帮助企业降低成本，要降低制度性交易成本，要降低企业税费负担，进一步正税清费，要降低社会保险费，研究精简规定五险一金，会议强调推进结构性改革，必须依靠全面深化改革，要加快养老保险制度改革，完善个人帐户制度，坚持精算平衡，提高统筹层次”。

　　就这么几句话，可以说关于结构性改革，关于社保体制改革，所有的内容几乎都是在这儿。那么如何理解它？我觉得这是摆在我们学者面前的一个任务，我今天讲三点，讲三个方面的学习体会。

　　第一方面，从供给侧改革来看社会保险的本质。

　　这么多年来，正像厉以宁老师讲的那样，我们都是从需求侧来看待这些改革的，从需求侧看待社会保障制度的，来看待社保制度建设的。多少年来，我们已经形成了这样一个思维定式，突然当我们转到供给侧来看的时候，我们会发现几个重大的，必须要重新认识的问题。

　　第一个问题，我们必须要有成本意识，在社保当中，在中文的话语体系当中谁说过成本呢？没有。但事实上在美国的年报当中，美国的基本养老保险的年报当中就有成本这个词，成本就是当年的养老金支出，这就是成本。英文文献里，毫无疑问，这个概念是很完整的。那么我们没有这个概念。但是我们今天，当中央经济工作会议提出从供给侧进行结构性改革的时候，我们突然发现，以往我们强调社保制度主要从需求方面，替代率多少啊，投入应该多少啊，缴费应该多少啊，替代率应该怎么设定啊，替代率为什么下降啊，我们应该保证替代率多少多少，大家也注意到了，我们连续11年上调10%的基本养老保险待遇，今年是第12年，1月份马上过去了，没有宣布。我们从需求侧这个角度来讲，对它有很多指责、很多强调、很多要求，这些无疑都是正确的。但是从供给侧看待它的时候，我们突然发现社保制度是一个双刃剑，你从需求管理的角度看它的时候，说要给人们比较固定的消费预期，要拉动内需，让人们改消费，让人们心里要有底数，这是从需求管理这个角度，从供给管理这个角度来看，所有说的这些同时它也是成本。

　　那么这些成本它构成了什么呢？构成了我讲的第二小条，从制度性交易成本来看这个成本，这个成本实际上构成了制度性交易成本，不仅仅是企业成本。如果是第一条从供给侧看的话，20%的养老保险由企业交的，它是企业的成本。但是如果从结构性改革来看，就变成制度性交易成本了。而且这个制度性交易成本对企业的竞争力影响非常大，它影响企业的供给，对企业的供给影响非常大，我这里本来有一张图，对每个行业，20几个行业，养老保险的缴费对于它的利润率的影响，我一想今天没有放在这儿，影响是非常大的。公报用了这个词“制度性交易成本”，那毫无疑问就是企业经济制度运行的成本。在这个方面我们应该有一个长期的意识，如果说第一条我们有了成本的意识，这样一个概念的话，第二条我们应该有个长期的意识，就是说我们不应该在经济好的时候谈需求管理，经济不好的时候看供给侧管理，看供给管理，这是不行的。

　　因为，养老保险制度有个稳定性的问题，这个预期是长期的，我们不可能在经济好的时候缴费非常高，待遇水平非常高，替代率非常高，经济不好的时候我们缴费率就降下来，替代率也降下来了。作为社会保险这是不行的。没有一个国家是这样的。所有的国家可以说没有没有社会保险不是这么一个做法的，这样的话对人们的预期反倒打乱了。所以公报说的制度性交易成本，那么我们应该有一个长期的意思，就是说我们在谈到费率的时候应该有个长期的意识。这是第二小点。

　　第三小点，从结构性改革来看，降费对社保改革是参数性改革，但是总适应新常态，是当前和今后一个时期我们国家经济发展大逻辑来看，属于结构性改革。那么对于养老保险改革来说，降费率是一个参数性改革，费率、赡养率、替代率，这三个参数是一个函数关系，降一个那几个都得动，要说不动不可能。对于养老保险制度改革来说，对于社保制度改革来说，尤其对于现收现付的制度来说，它是参数性改革，在养老保险改革当中有两类改革，近半个世纪以来学界认为有两类改革，一类是结构性改革，一类是参数性改革。参数性改革就是调整三个参数，比如老龄化提高，老龄化提高以后，大家就要提高退休年龄，提高退休年龄目的是为了什么？为了调节赡养率那个系数，调节赡养率的目的是什么？是为了保住他的缴费率不被提高，保住替代率不被下降，要是这样的话只有动赡养率，可是赡养率是人口生小孩的比例决定的，不可能决定一个早上生那么多孩子，只能调整你的退休年龄，来用它坚决的调整人口的赡养率，制度的赡养率，所以调整赡养率毫无疑问就是制度参数，对于制度参数来讲是一个参数性改革。

　　但是如果从供给侧结构性改革来看就不是参数改革，它是结构性的改革，就是说我们从社保制度的参数性改革看我们供给侧这一端，显然它就变成了结构性改革了，这就是从供给侧结构性改革来看社会保险对它一个崭新的认识。

　　第二方面，养老保险降费倒逼加快全面深化改革。

　　我们看这张图大家就会知道，中国的基本养老保险的缴费率非常高，比我们高的大概有十几个国家，全世界这么多国家里有十几个国家的缴费率能比中国高，中国的缴费率确实是很高的。很可能不是第一，但是也是很高的。当我们分解来看它的时候，我们就会发现，去年2月份和6月份分别国务院降了两次费，第一次降了失业，第二次降了工伤和生育，降了两次费。第一次失业保险从3降到2，据测算可以减少负担400亿。第二次工伤和生育，工伤从1降到0.75，生育不超过1，据测算也有近百亿，合起来大概有上千亿的负担被减掉了。这是去年的两次改革，我们下面解剖一个地区看看这个改革减了多少负担。

　　这个表格是北京的，北京在它降费之前缴费是什么样呢？北京的单位，我们看看失业，失业已经降到了1.5了，个人已经降到了0.5了，两个加一起已经是2了，我们2月份从3降到2，也就是说，全国有很多地区实际上在我们国务院降费之前实行的费率不是法定的费率，已经降下来了，也就是说，2月份对失业保险的降费效果是这样的，事实上已经都降下来了，我这是调研这么一个城市，失业保险很多城市都降下来了。

　　咱们再看去年6月份其他两项，看看工伤和生育，工伤从1降到0.75，北京1月份之前按0.4收的，既不是1也不是0.75，就是说降了以后对北京这样已经降的城市是没有什么效果的。我们再来看看生育保险，北京收的是0.8，也不是1，这就是去年我们两次降费的情况。

　　那么中央经济工作会议说了2016年要继续研究降费，那就是说除了三项之外，没有降费的有养老和医疗，很可能2016年就轮到养老和医疗，也可能工伤、失业等这些再降，没有定论。我们看一看2014年底，我们这五项保险基金的财务状况，我们看看失业保险，我们是有4400亿，支出一年600多亿，这个是最有降的潜力。第二工伤1100亿，一年的支出560亿，它是一年支出的2倍，再看生育600亿，支出是300几十亿，倍数也是2，2：1的关系。这三个险种当中最有潜力的还是失业。再往下看，养老是3.2万亿，前年的支出是2.1万亿，也就是它的倍数1.5。再往下看医疗是6000亿，它的支出是8000亿，所以医疗这里的倍数是最低的，不够1，唯有医疗的倍数不够1，所以医疗降的可能性，在这几个险种里目前来看是最小的，这是我们基本的情况。

　　我们不厌其烦的说这么细的数，目的是干什么呢？目的我是想解释，我们今天讲养老，养老在我们降费的前景里引发的财政风险可能性是最大的，因为什么？因为目前养老的基本正常的缴费与养老金的支出基本是相等的，大致相抵的，如果再降的话，财政应该要大规模介入。我这里有几年的数据，我们看看2012年，正常缴费是1.5万亿，加上利息是570亿，合计15100亿，养老金支出是15550亿，缺口将近500亿，这是正常缴费收入。

　　由于有了两笔钱，一笔是非正常缴费，一笔是财政补贴，这两个加在一起是5000亿，一下子当年就有了4400亿的收入了，这里从供给端来讲，保险制度的财务平衡是非常重要的，财务平衡的要求是它的正常收费与正常支出的平衡，所谓的精算平衡这是重要概念之一。那么2012年是这样，我们看看2011年、2010年几乎都是这样，所以在这种情况下，如果降低缴费，或者是扩大非正常缴费收入，或是扩大财政补贴，什么叫非正常缴费收入呢？它包含这么几个方面，一个是历史清欠费用，一个是临时发文额外收入，这是大头。这里可能没有社保经办机构的同志，再解释恐怕他们会非常清楚了，就是有些地区他们临时发文把一些五十八九岁的老同志纳入制度里来，一次进来，免征一些利益，就几万块钱，这个制度各个省都有，每年收入大约占制度总收入的10%左右，这笔收入很大，占比很大。现在对它也是睁一眼闭一眼。如果降费，或是增加这部分非正常缴费收入，或是增加财政的补贴，增加财政的补贴可能性远远大于非正常收入扩大的可能性，这是毫无疑问的。

　　那么为什么导致有财政风险呢？主要是两个原因，一个原因是我们目前养老保险的统筹层次特别低，富裕地区不能补贫困的地区，资金不能横向一平二调，只能从另外的渠道进行解决，统筹层次低的结果是指这些基金变成了地方的重要利益不撒手，这也是我们这个制度最大的问题之一。从1991年发文到现在没有解决，20多年来没有解决的最大问题之一。由于有了这个问题派生出很多很多制度运行质量很差的原因，比如说跨地区转移接续比较困难，那么财政必须得补贴，这也是一个。

　　第二个原因，我们名义费率很高，实际费率很低，我们名义费率是养老企业得交20%，个人得交8%，加在一起达到了28%左右，我们法定规定是这样的费率，但实际上大家交的钱是多少呢？肯定不是这么多，有的地区明码实价，把费率降下来了，比如说广东某些地区，中山、东莞、深圳企业缴费从来没有缴过20%，都是百分之十多一点，大部分地区采取的办法不是明码实价的把费率降下来，而是变相缩小费基的做法，比如整个这个工厂，整个这个大企业，它的费基是八千万，工资基数是八千万，但是缴费时不是按照八千万，这是人人皆知的道理，他按照某个算法算出来可能也就是五千万，五千五百万，对你个人来讲挣一万块钱，交养老保险的基数大概远远不到一万块钱，也就几千块钱，但是你算住房公积金的时候都是满打满算，按照最大的费基来算的，尤其是财政给补贴的那些，那更是这样了。否则的话，大家不愿意。这就是导致财政风险的两个原因。

　　至于第二个原因，为什么出现两个这么明显的费率呢？长期大面积的存在两个费率，在很多国家不可能出现这样两个费率的，为什么呢？因为我们制度的激励性不好，大家道德风险较多，所以导致两个费率长期并存，两个费率长期并存就导致了收入有一个很大的缺口，我这里剥离出几个数，2013年国有单位和城镇集体单位的工资，这是中国统计年鉴的数据。以国有单位5.2万为基数，城镇集体单位3.8万为基数，当年的缴费人数是2.4亿人，养老保险，平均基数，二者要是降低一点，以4万为准的话，当年的费基是将近10万亿，那28%应该收两万七八千亿，可是没有，当年只收入了一万六七千亿，也就是少收入1/3，这个数与我们生活的感受非常吻合，与我们一估这个数是非常接近现实的，这个数不假，这个数还是比较真实的，这就是我们现在养老保险收入的状况。两个主要的原因，当然还有其他很多很多原因，大概有七八个原因，主要原因是这两个。

　　这就给我们提出问题了，在这种情况下，我们要对供给侧进行改革，对制度性交易成本进行改革，要降费就带来问题，你必须有改革然后才能降，你让它的名义费率、实际费率吻合起来，否则不吻合你改的数都不对，一改革反倒财政要往里添钱，那么这个改革不等于给财政添乱了吗，那对供给侧结构性改革我觉得是添乱了，就是在这个时候养老保险是给供给侧结构性改革添乱了，所以只有让这个制度健康起来、真实起来，然后才能改下去。

　　那么怎么改呢？中央经济工作会议对社保制度改革、养老保险制度的改革就三句话，这三句话如果执行了，这个制度刚才说的那两个问题完全解决了，第一句话完善个人帐户制度，第二句话坚持精算平衡，第三句话提高统筹层次。这三句话如果能够实现，这个供给侧的这一端就没有问题了，就可以降费了，这三句话没有实现降费就要产生缺口，有缺口怎么办？就带来问题，就需要解决。

　　所以，降费，供给侧改革倒逼养老保险制度全面深化改革，不改革动不了，很难！看起来可以，实际上不行。比如说我给大家举个例子，前两天有个同志，政策制定面的同志给我打电话，说如果2016年有三个方面进行改革，能不能减轻供给侧的压力，我说不能，三条，第一条如果2016年投资体制运转起来了，增加了两个百分点，能不能这两个百分点增加之后导致财政介入少介入两个百分点，我说不可能，为什么？因为我们目前这个投资体制改革，受托人跟委托人签的协议，是一个利率，是这么一个斜率，我就不用那个词了，他是以丰补欠，他今年的收入怎么能够用于支出呢？是不可能的。还有两条，我说那也是不可能的。这就是我们这个制度面临的困境。

　　这就是我对基本养老保险供给侧改革的看法。至于说为什么执行了这三句话就可以改了呢？那可以用这么几句话去总结，完善个人帐户制度是为了提高个人精算中性的强度，达到多缴多得的激励性，激励性比较好那么大家的道德风险就没有了，一切就都真实起来了。只有加强了精算中性，才能实现制度的精算、平衡，你个人缴费不精算中性，制度就不可能精算平衡，否则的话就是一件怪事了，那么只有精算平衡了你才敢提高统筹层次，提高全国统筹层次，否则的话不敢提高。因为提高以后中央以下的各级政府，跟他没有什么关系了，都交上去了，他就可以大大地发养老金，少少地征收，缺口又产生了。那么一旦有精算中性连在一起了，那么情况就不一样了，提高到哪个层次都可以，如同银行和在座的保险公司，保险公司哪有统筹层次低的问题啊，一个保险公司，随便说一个保险公司，不可能有统筹层次低的问题，上海是上海的钱，不能拿到总部来，不能调拨到青海，那叫统筹层次低，保险公司有吗？没有，为什么保险公司可以？因为保险公司实行了100%的精算，不可能形成地方利益。但是基本养老保险制度没有做到这样，形成了地方利益，这就是执行这三句话才能进行供给侧改革的原因，这就是中央经济工作会议公报中给我们提出的重要启示。所以缴费、降费触动了结构性改革，降费需要结构性改革，降费倒逼结构性改革，养老保险如果不进行结构性改革，企业就受到拖累，就不能适应新常态下的大逻辑关系。

　　我讲最后一点，从降费看商业养老保险发展的前途。

　　我刚才讲了，缴费率、替代率、赡养率三者是函数关系，你说降费了必然得降低替代率，缴钱的少了待遇不变，钱从哪儿来，这是最基本的讲保险的关系。好，降费了，待遇能不能下降呢？看看上面的表格，我们替代率本来就是逐年下降的，现在是百分之四十二、四十三左右，多少年来，一年下降一点的。如果在这个情况下，缴费端如果降低了收入，一个保险制度缴费端降低了收入，替代率如果不变会是什么情况呢？我们看看我们的商业保险，商业养老保险从我们这个计算口径来讲，保险密度非常小，每个人150块钱，美国一个人1258美元。第三支柱商业养老保险的保险深度非常低，仅占GDP0.4%，美国第三支柱占了2.3%，中国目前的商业养老保险资产占GDP的比重仅为2.6%，而美国高达42%，就是中国的商业养老保险缺口差距太大。

　　第二支柱我们看一看，我们企业年金建立了11年了，经过这么多机构，包括在座保险界机构的努力，职工参与率只有2300万人，全部资产余额是9000亿，人均帐户资产是不到4万块钱，那么领企业年金的人数50万人，参与率非常低，可以说企业年金是这么多年来受到诟病的，有人说它是富人俱乐部等等，这种说法显然是不应该的。但是从另外一个方面也可以看到，企业年金的这种扩面的速度，确实应该加快，人们对他的诟病，也反映了人们对它的期盼，它应该普惠更多的人群才对。那么如果说企业年金还有配比缴费还有雇主缴费呢，11年来、12年来有这样一个发展速度已经不错了。

　　那么第三支柱商业养老保险还没有雇主缴费匹配，你的制度如果设计的不尽如人意，11年以后你的情况能赶上企业年金吗？我想这个答案自在心中。所以它给我们提出一个挑战，它能离开雇主也是好事儿，一方面是坏事，一方面也是好事，就看制度怎么设计，设计的好发展的就会非常快，那么在替代当中就会有一席之地。也就是说在新常态下，如果降费成为一个常态，这就对第一支柱替代率提出挑战，势必要求第二支柱、第三支柱替代率补上去。第二支柱我们经过11年发展，税优政策。第三支柱税优政策说去年底出来，但是没有出来，但是也很快，也就是这几个月出来，这是我们有税收优惠政策的最后一个支柱了，这个支柱将给我们替代率带来重要的希望，我们希望它成为中国替代率结构当中占有一席之地。我们看一看中国的第三支柱、第二支柱和第一支柱的占比，跟美国的比，中国的第一支柱是加上城乡居保3.6万亿，中国第二支柱是7700亿，这是2014年年底的数，第三支柱是1万亿，而美国第一支柱是2.79万亿美元，第二支柱是17万亿美元，第三支柱是7万亿美元，也就是说美国的第二支柱、第三支柱远远高于第一支柱，我们第一支柱远远高于第二、第三支柱，我们是倒置的。这个图就告诉我们，我们这是短板，中央经济工作会议补短板，我觉得这就是短板，在多层次里我们没有发展起来，我们没有真正意义上的多层次，第二支柱、第三支柱，第二支柱发展这么多年才这么点，第三支柱嚷嚷这么多年尽管马上就要落地，但是还没有落地，我们多层次还有待于大家去努力。那么第三支柱的建设，我们应该防止它成为企业年金第二，防止它成为正规部门变相的团险第二，让它能够覆盖面扩得越大越好。对它的设计显然应该有这样五点要求：一个是便携性要好，二是是透明度要高，三是可及性要棒，四是独立性要明显，第五激励性要非常好。这五个制度特性的塑造，有赖于税收制度改革的这种加入，有赖于我们制度的设计，这就是中央经济工作会议基本养老保险降费对第三支柱的呼唤，对第三支柱的期待。

    谢谢！