1月24日，中国保险学会2016年学术年会在京举行。人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚出席并发布演讲，他表示人口老龄化正在处于加速期，社保基金运行风险不断的增大。目前我们并没有建立正常的合理的调整机制，而且没有兼顾各个社会群体在养老保障方面的平衡。同时，这些年来各项社会保险基金支出的增长率一直是超过收入的增长率，这个其实也是值得关注的，因为如果这个形成一个趋势的话，这样发展下去势必将来会形成一个拐点，将来可能整体上会收不抵支。

    尊敬的各位领导，各位来宾，大家下午好！

　　下面我想就“十三五”时期社保改革发展的一些重点和如何进行创新谈点个人的看法。

　　党的十八届五中全会作出了有关制定国民经济和社会发展的第十三个五年规划的建议，其中对于今后的发展提出了明确的指导思想和目标任务，包括在社会保障领域，也提出了要建立更加公平可持续的社会保障的体系。在“十三五”时期，应当是我们国家在社保领域改革的攻坚时期，包括我们去年出台的有关机关事业单位养老保险制度改革的决定，还有基本养老保险基金投资运营的办法，都将在“十三五”时期才能正式的实施。

　　从目前的情况来看，“十三五”时期社保改革面临的形势还是非常严峻的，特别是经过这些年的快速发展，在社会保障领域也积累了不少的矛盾和问题，这些都是需要我们在“十三五”时期推进社保改革过程中需要面对和解决的。

　　从目前总体情况来看，中国作为一个发展中国家，作为一个人口大国，我们已经经过这些年的改革发展建成了一个社会保障的大国。在医保方面，大家都知道在已经实现了全民医保，在基本养老保险方面，我们去年参保的人数达到了8.56亿人，覆盖率达到了82%以上。工伤保险参保人数超过了2亿人，失业保险和生育保险的参保人数超过了1.7亿人。去年各项社会保险基金的总收入达到了4.7万亿，支出达到3.9万亿，各项基金累计结余超过5万亿。在社会救助方面，我们国家建立的城乡居民的最低生活保障制度，基本上实现了制度的全覆盖，也基本实现了人群的全覆盖，救助的对象已经达到了7000多万人，所以从我们目前社会保障发展的规模，不管是从覆盖的人数还是基金的规模，可以说我们现在已经是个名副其实的社保大国。国际商这个都是公认的。包括前两年世卫组织发布世卫报告还专门选择在中国发布，当时还邀请许多发展中国家的部长们到中国参加这样的发布会，当时世卫组织总干事专门提到了，中国作为一个发展中国家能够实现全民的医保，这个在国际上来讲树立了一个榜样。

　　目前社保改革面临的形势也是非常严峻。大家都清楚，现在整个经济形势还没有复苏，经济还处于增速下降的态势。那么经济增速的下降对于社保来讲，直接影响到社保基金的筹资，不管是企业也好，还是个人也好，缴费的能力都会受到影响。现在很多地方基金吃紧，收不抵支跟这有很大的关系。同时企业也在呼吁政府要降低保险费率，前面郑教授已经提到，我们去年降了三项险种的费率，可以减少企业和个人的负担加在一起大概700亿元，但是这跟企业的诉求还是有很大的差距，所以现在还是有很多的企业，向政府呼吁要降低费率，但是如果在目前的情况下简单的直接就把养老保险、医疗保险费率降下来，那么也会面临着很多问题，其中包括我们现在有一部分统筹地区当期的基金征缴已经收不抵支，如果降低费率这种状况会进一步加剧。

　　第二是人口老龄化正在处于加速期，社保基金运行风险不断的增大。人口老龄化现在在咱们国家还有一个特点，就是我们现在提前的退休人数相当可观。有的省提前退休的人数占到当年退休人数的20%—30%，再加上过去国企改革时就有一大批提前退休的，我们还有一些特殊工种允许他提前退休，导致我们现在实际退休年龄非常低，平均只有54岁，退休人员和在职人员抚养比也在逐步的提高。同时我们这些年已经连续11年调整，今年将第12年连续地提高企业退休人员的养老金。目前我们并没有建立正常的合理的调整机制，而且没有兼顾各个社会群体在养老保障方面的平衡。同时，这些年来我们的各项社会保险基金支出的增长率一直是超过收入的增长率，这个其实也是值得关注的，因为如果这个形成一个趋势的话，这样发展下去势必将来会形成一个拐点，将来可能整体上会收不抵支。

　　目前，出现缺口的地区越来越多，主要是靠财政的转移支付和动用历年的累计结余保证当期的收支平衡。随着人口老龄化未来这方面的压力会不断的增大。

　　第三是现在的城镇化发展也非常快，现在进城务工的农民工已经达到了1.6亿，这不包括在农村的企业务工的人员。同时这些年城市发展大力的征地，导致大量失去土地的被征地的农民也需要纳入城镇的社会保障体系，虽然从制度上来讲，我们各项社会保险制度是向他们开放的，但是由于多方面的原因，目前还是有相当多的农民工和被征地农民并没有纳入城镇的社会保障体系。

　　在社会保障体系建设方面，目前总体上看压力越来越大，一个是整个社会还处于转型的时期，社会矛盾正在积累和加剧。同时这些年来发展速度非常快，但是我们主要追求的是外延式的扩张，内涵质量提升并不够，所以目前虽然把大量的人员纳入到保障体系，但是还不能适应目前广大人民群众对于社会保障这方面的需求。在机关事业单位养老保险制度改革以后，将会普遍建立职业年金，如果是职业年金普遍建立以后，在补充的保险领域会形成一个职业年金与企业年金之间的巨大反差，因为现在企业年金是由企业自愿建立的，现在企业里面享有职业年金的覆盖范围的人数不到7%，93%以上的企业职工没有年金，在这样在补充的保险领域两者之间的反差越来越大，也会引起新的社会矛盾。

　　此外，目前我们国家还有3500多万的失能、半失能的人员，这里大多数都是老年人。一个家庭里面出现这样一个人会拖累整个的家庭，所以这个问题已经不是由家庭所能解决，必须要社会统筹解决，而目前就社会而言缺乏制度性的安排和保障。

　　总体上看，我们目前在社会保障领域，尽管我们发展非常迅速，但是我们同时面临许多深层次的矛盾和问题，这个需要我们在“十三五”时期，在推进社保改革的过程中，必须要逐个加以解决。

　　对我们国家目前的整个社会保障体系建设来讲，总体的判断，我个人认为，我们目前在整个社会保障制度的运行质量方面不高，在这方面还存在着忽视或者是不尊重社会保障发展的客观规律的现象。特别是一些地方政府，为了追求民生建设方面的急功近利，在这个社会保障的政策方面，在一些具体的政策措施方面，存在着超常规的发展，超能力的保障现象，我们现在有些发达的地区，职工医保的住院报销比例，在95%以上。包括我们在制度建设方面，也存在着一些问题，有些方面是我们缺乏顶层设计，有些方面是我们在发展中过于随意，这些深层次的矛盾和问题，对于我们整个制度的发展会埋下很大的隐患，特别是未来，由于经济的增长存在的不确定性，加上人口老龄化，今后这些矛盾会逐步的加剧，那么未来制度的运行面临极大的风险。

　　第三在“十三五”时期，社保改革任务非常繁重。中央已经确定了“十三五”时期在社保领域改革的主要目标和任务，大家都看过五中全会的文件我就不细说了。今年机关事业单位的养老保险制度改革将会进入到实施的阶段到去年年底，全国各个省、自治区、直辖市，都已经出台了具体的实施方案，今年将会正式实施，在事实的过程中，很多矛盾和问题就会浮现出来，这个改革并不是像一般人们所认为的那么简单，我们在前期到各地调研的过程中，感到这项改革在实施的过程中，将会激起一些矛盾和问题，甚至有些问题还比较难以解决。

　　这里面最关键的，就是如何实现新旧制度之间的平稳过渡和衔接，如何确保改革以后在职的这些人员退休以后的待遇水平不会受到显著的影响，虽然我们设计了一个过渡期，但是过渡期有限，过渡期以后就需要制度安排确保这方面平稳的衔接。

　　第二就是城镇职工的基础养老金要实行全国统筹，这个方案目前正在制定的过程中，在前期的研究过程中，我们感到一方面实行全国统筹，对于提高我们城镇职工的基本养老保险调剂的能力和基金的承受能力，会具有重要的作用。但是另一方面，在我们目前的财政分灶吃饭的体制下，在目前各个地区经济发展水平不平衡的情况下，实行全国统筹如何合理的界定中央政府和地方政府的责任，特别是如何界定财政的责任，这里面还有很多的问题需要深入研究。这里面最关键的就是这种责任的划分和将来如果说我们按照一种双重架构构建中央的统筹基金和地方的统筹基金，将来这两项基金的收支如何能够平衡，如何体现出作为全国统筹应有的调剂功能，这里还有很多问题需要研究。

　　第三需要加紧建立基本养老金合理的调整机制，我们现在这种调整的方式是难以长期持续的。因为作为一项社会保险有它内在的规律，国际上在养老金的调整方面，通常是考虑物价的因素和工资增长的因素，而我们现在这方面结合的不够。同时我们现在的制度又是属于不同的群体，需要兼顾。包括企业职工，还有城乡居民，还有即将纳入制度体系的机关事业单位的退休人员。这方面的调整需要兼顾各方面的利益，也需要达到利益上的平衡。

　　第四要促进企业年金与职业年金的协调发展。这个问题由于目前机关事业单位养老保险制度改革尚未正式实施职业年金制度没有正式建立，随着今年这项改革逐步实施，这个问题就会越来越突出，因为机关事业单位几乎是强制性的建立，会普遍建立起来，而且它的发展速度会比较快，它不会像我们企业年金经过这么多年的发展，目前发展不管是规模还是资金还是覆盖人数来讲，都远远不能满足实际的需要。那么这方面，我们觉得还是需要政府统筹协调，特别在一些政策方面要予以扶持，特别要扶持企业年金的发展，这方面虽然过去出了一些政策，但是力度不够，另外这方面还不能满足实际的需要。

　　第五要改进医保的筹资与待遇的调整机制。现在在城乡居民的医保筹资方面，主要是靠政府财政的补助来支撑，筹资里80%来源于财政的补助，个人缴费占的比例很小。这种状况不利于这项制度的可持续发展，特别是现在居民医保报销的水平越来越接近职工医保的报销水平，其实两者之间筹资方面的差距很大，很多地方相差大概10倍，但是待遇水平只相差十几个百分点。

　　对这种情况，我们觉得有必要对于筹资机制进行调整或者改革，要改变先现行定额缴费的方式，逐步建立起以居民收入为基础，案例一定比例缴费的方式，同时合理界定个人缴费与财政补助之间的合理关系。逐步使这种比例能够从目前的1：4调整为1：3，对于职工的医保来讲，目前的压力也是很大的，最近这几年，每年都有相当一部分的统筹地区当期的职工医保收不抵支，甚至还有几个地方历年累计结余全部消耗殆尽形成赤字，已经穿底了。所以这方面也需要通过多种措施形成一个政策组合效应来解决这个问题，其中包括要适当的调整现在的这种筹资的结构，我们现在筹资结构里面，就是在筹资方面单位的缴费有一部分划到个人帐户，那么个人帐户实际上在筹资里面占的比重偏高，导致我们现在统筹基金的筹资能力反而弱化。这样的话，很难应对目前不断增长的医疗费用支出的需求。所以需要适当的调整。而且我们个人帐户大量的结余，也从资金的使用效率来讲不可取的。

　　同时要加紧建立合理的控费的机制，这方面我觉得地方政府带调整医保的待遇水平方面不能过于随意，因为国际上在医保的待遇水平方面是有规律可循的，通常个人需要自己负担一部分，而不能主要靠基金支付，所以这里需要有适度的比例，不能过渡提高报销的标准。

　　同时我们需要推进医保支付方式的改革，这些年来为了控制医疗费用的过快增长，各个地方都在进行医保付费方式的改革，但是从目前的情况来看，虽然取得了一定的成效，但是在解决这些问题方面它的作用也是有限的。我觉得在这方面我们需要总结各个地方的经验，需要明确今后一个主要的或者主攻的方向，这方面我觉得可以借鉴国际上比较成熟的经验，包括现在很多国家所采取的按照这种疾病诊断相关分类的一种付费方式，来规范医院的诊疗行为，同时也能够合理的控制费用的增长。

　　在城镇职工的养老保险方面，目前当期的征缴收支缺口还是比较大，现在主要靠财政补助，因为我们现在统筹财政还是在省这一级。现在企业对于降费率，其实主要针对的是养老保险，因为养老保险费率在法定的费率里是最高的，也是企业负担最重的一项险种。但是现在如果说我们只是直接调整显然目前的条件并不成熟。那么要解决这个问题，我觉得需要转换思路，就是我们需要重新审视为什么城镇职工基本养老保险费率偏高，为什么企业缴费负担过重？其实这是在改革初期我们没有解决好改革转制的成本或者历史债务问题，导致我们在一开始的时候费率设得过高，实际上是由企业在承担这方面转制的成本。而且由于我们采取的是统帐结合的制度模式，两者没有分帐管理，统筹资金不能支付时个人帐户也被透支，其实个人也承担了一部分转制的成本，现在我们要把费率降下来，必须要从源头上解决这个问题，也就是说要解决转制成本和历史债问题，我个人认为这个责任应该由政府承担，实际《社会保险法》里就明确，改革以后单位和个人视同缴费的部分应当由财政来支付这笔费用。包括计划经济时期，当时企业的利润都是上交给国家的，实行的是低工资，这里其实我们形成的巨额国有资本里，有一部分就是职工养老保障的权益，这个我觉得应该按照中央精神，适当的划拨一部分国有资本充实社会保障基金，这个社会保障基金我个人认为不能局限只充实作为国家战略储备的全国社会基金，而应当直接划拨到基本养老保险基金，只有这样才能为降低企业的养老保险的费率创造必要的条件。

　　那么在补充养老保险方面，我觉得目前来讲我们还有一个短板，就是我们虽然说在制度设计初期需要建立多层次的养老保障体系，但是我们其中除了前面提到的企业年金之外，还有个人储蓄性的养老保险一直没有建立起来，这也是我们现在商业养老保险发展不足的一个原因。其实从国际经验来看，前面郑教授已经做了一些图式展示，国际上作为基本养老保险，其实在整个养老金里占的比重并不大，大量的还是补充的保险，包括个人储蓄性的保险，商业保险。但是我们国家由于补充保险这块比较弱，包括个人的储蓄性的养老保险，从制度上一直没有真正建立起来，导致过渡的依赖于基本医疗保险，所以现在退休人员都指望政府每年提高退休养老金，因为他没有别的，只有这个。我觉得这个方面，在“十三五”时期就要补这个短板，不光是在年金方面补短板，在个人储蓄性的养老保险方面，我们也要开始建立这项制度，通过政府采取一些扶持性的政策，使得个人能够拿出一部分自己的资金，用于建立这样一种储蓄性养老保险，同时可以委托商业保险公司，或者专业性的养老保险公司来进行投资运营。使得这块将来的储备，对于他退休以后可以成为他养老金重要的来源。

　　再一个关于长期护理保险，中央文件里首次提出要建立长期护理保险，我觉得非常重要，因为这个问题已经到了必须要解决的时候，而且必须要由社会或者是要由国家作出一个制度性的安排来解决，因为单靠家庭、个人已经无法解决这些私人、半私人的长期照护问题，这方面我觉得可以借鉴国际经验，特别是一些人口老龄化的国家，他们很早就开始建立这样的制度，国际上最早建立的是荷兰，在上个世纪60年代就已经开始建立这样的制度，而且他们起步的时候缴费的水平就比较高，按照员工的工资总额的12%来筹资的。目前像德国或者是日本，他们这方面的制度已经建立了，发展的我觉得相对比较成熟，可以借鉴。国内在少数地方也进行了这方面的探索，比如在青岛，现在山东省也在全省开始逐步的推行这方面试点的经验。目前我们部和相关部门正在研究如何建立这样一项制度，我个人认为，就目前我们国家的情况来看，可能很难一步到位，我们很难一开始马上就能建立一个号称是第六大保险的长期护理保险，目前比较现实的是依托现有的医疗保险基金，来建立一个附加险，这也是青岛探索的经验，这样容易操作，另外在目前情况下可以不增加单位和个人的负担，通过基金结构性的调整，通过建立这样一种附加险，能够满足这方面的需求，同时也能够促进护理产业的发展，这样就会为今后在条件时机成熟时，我们建立一个具有社会保险性质的长期护理保险打下一个基础，同时在这个过程中，商业保险公司完全可以根据市场的需求，设计开发这方面的产品，这方面我觉得商业保险可以先行一步，建立商业保险性质的长期护理保险，因为这个社会需求非常大，具有广阔的发展前景。

　　总之，在“十三五”时期，社保改革应当是个最关键的时期，也是我们国家社会保障体系建设最重要的时期，因为关系到我们制度基本的要定型，这方面改革进入深水区，改革矛盾越来越大，在这方面要按照中央明确的有关社会保障的发展方针，坚持保基本，全覆盖，多层次、可持续，尤其保基本这个非常重要，社会保障首先是要解决一些基本的需求，所以在制度设计上，在政策的制定方面，包括采取的方面，都需要坚持这样一个基本的准则。同时，我们需要更加注重于公平性，因为社会保障属于国民收入的再分配，涉及各个群体的切身利益，非常敏感，所以在具体的改革或者具体的操作方面，需要慎之又慎，包括社会上热议的很多问题，其实都涉及到利益问题。这方面我觉得需要促进制度的公平、规则的公平。同时，在社会保障方面，我们还需要注重制度的可持续发展，尤其是现在一些地方基金已经出现失去平衡，收不抵支的情况下，我们更应该注意在提高待遇标准方面，在资金的运作方面，要充分考虑到它的可持续发展，使得这项保障制度能够长期稳定惠及全民。在“十三五”时期通过推进改革发展，在社会保障领域，建成一个社保的强国，实现中国梦。

　　谢谢各位！