我国开展洪水保险的探索回顾

由于长期受计划经济体制的影响，对于洪水风险管理，我国很多人理所当然地认为是政府的职责，而对发挥保险业在灾害风险管理中的作用认识不足。灾害发生后也要由政府担负起损失补偿责任。目前我国保险业发展严重滞后，远远满足不了经济和社会发展对风险保障的需求，保险业在灾害风险管理中的作用远未发挥出来。 

自20世纪70年代末恢复国内保险业以来，我国对洪水保险开展了积极的研究，并进行了多种形式的尝试，积累了丰富的经验与教训。20世纪90年代以来，全国洪涝灾害的保险赔款累计近200亿元，对于受灾投保企业迅速恢复生产、受灾家庭重建家园，保障社会经济的稳定发展发挥了积极的作用。同时，国家已经开始探讨将洪水保险作为加强洪水风险管理的一种手段。 

总的来看，人们对洪水保险的投保意愿偏低。在我国台湾地区也是如此，资料显示，我国台湾地区2003年住宅火灾保险附加飓风洪水险的投保件数为1524件，投保率约为万分之二，且多因向银行办理住宅贷款而投保。我国自20世纪80年代以来，已对洪水保险进行了多种形式的尝试。如中国人民保险公司商业性的财产保险和水利工程保险，由国家补贴的淮河行洪保险和蓄洪保险，以及民政部政策性的农村救灾保险等。 

综合型洪水保险。我国保险业自上世纪70年代末80年代初恢复以来，水灾损失被纳为承保的范围。洪水保险的开展对于增强灾后恢复能力发挥了重要作用。20世纪90年代的主要洪水年有1991年、1996年、1998年、1999年，仅中国人民保险公司对水灾的赔付就达26亿、30亿、25亿、16亿。同时，保险公司为了减少赔付的损失，也不断加强防灾防损的力度，千方百计督促企业采取防护与应急转移等措施，以减少政府与个人财产的损失和对人民生命的威胁。主要措施包括：加强与气象、水文、防汛指挥部门的联系，及时掌握、快速传递各类灾害信息；系统内部建立按流域水系跨行政区域的防洪协作网；与水利部门合作，绘制洪水风险图，制定防洪预案；加大防汛检查力度，督促投保企业做好防汛准备；制订应急方案，灾中抢险救灾，灾后科学定损及时理赔。这些措施对于减轻灾害损失，发挥了积极的作用。 

洪水风险的空间分布差异很大。由于综合险的保险费率与具体地区的洪水风险不挂钩，风险大的地方，投保人有积极性，但保险公司不敢保，风险小的地方，保险公司有积极性，但投保人又没有兴趣。由于投保面主要集中在风险较高的区域中，一旦受灾，赔付面所占投保面的比重很高，洪水保险风险很大。因此，保险公司对洪水保险采取慎重态度，风险过大则拒绝承保。各国实践表明，以商业保险模式经营的洪水保险，若不能得到国家的补助几乎是无利可图。而且，参加的人越多，亏本的可能性就越大，一遇大水灾，甚至可能因之而破产。 

定向型洪水保险。我国长江、黄河、海河、淮河4条江河共有主要蓄、滞洪区97处，总滞洪面积3.06万平方公里，相当于6个上海市、55个新加坡国。区内共有人口1610万，防洪安全难以单靠工程措施解决。

1986年1月至1988年12月和1992年秋季至1996年秋季，水电部、财政部、民政部与中国人民保险公司分两个阶段开展了安徽省淮河行洪保险和蓄洪保险。在保险试点期限内，一旦行洪，农作物直接受淹的损失部分，将由保险公司按保险条款的规定负责赔偿。国家不再拨付农作物直接水淹损失部分的救济费；同时，作为执行保险合同的先决条件，行、滞洪区的围堤堤顶高度不得超过国家制定的标准，超高者必须铲除。淮河行、蓄洪区的洪水保险试点是一种享有国家补贴的商业性保险。因被保险对象限制在特定的行、滞洪区内，并有一定的强制性，称为定向型洪水保险。

第一次试点历时3年，范围选择淮河干流南润段行洪区，人口15万左右。投保费用由国家和省财政两级各承担35％，由当地群众承担30％。保险标的为夏秋两季作物。3年累计签发保单12168份，收取保费164.7万元，其中国家补贴120万元。3年试点期满，未发生任何赔款，节余资金47万元返还群众，其余全部并入保险公司大账。

第二次试点持续了5年，总结前期经验，在实施办法上做了许多改进。①成立了安徽淮河行、蓄洪区防洪基金会，基金由中央和地方按1∶2的比例承担。地方部分从淮河堤防保护范围的蚌埠、淮南市等21个市（县）和郊区的企业和农户，按生产经营情况和受益土地面积多少计收；②范围扩大到了6个行洪区；③标的仅限于秋季作物，保费由基金会承担80％，投保农户承担20％；④保险公司对防洪保险金列专户保存，在试点的5年期内，因行蓄洪而发生的赔偿，从防洪保险金中支出，赔偿超出部分由保险公司负责承担。5年后节余部分按余额的70％返还基金会。试点期间的1996年淮河发生夏汛和秋汛，董峰湖行洪区先后两次漫堤行洪，保险公司按全额理赔，共赔偿399万元。

试办农作物行蓄洪保险是我国初次尝试将保险作为政府参与的措施引入治水，为建立类似的防洪经济补偿机制提供了经验。实施农作物行蓄洪保险，减少了行蓄洪区运用的阻力，也提高了农民秋粮生产的积极性，在农民中普及了保险的意识。但是，由于行蓄洪区是相对贫困的地区，这种形式无论国家还是群众都感到负担加重，因此尚未进入推广的阶段。

专业型洪水保险。我国防洪工程战线长，重大水灾年份的水毁工程必须及时修复，资金缺口大，国家财政负担很重。对防洪工程实施工程保险，是一种专业型洪水保险。

以浙江省实施的海塘保险为例。浙江省沿海海塘全长1596公里，1992年以来，对防御能力达到20年一遇以上标准的海塘实施工程保险。保险费按海塘工程总造价的1％收取，费用由水利部、省（市）、县（市、区）政府部门和海塘受益区4家按1∶1∶3∶5的比例分摊。考虑到海塘保险风险大，浙江省投保的由浙江省保险公司承担赔偿责任，规定赔款限额为保费的10倍，理赔数额超过保费5倍时，增收20％的保险费；宁波市则规定，只投保海塘的石方部分，理赔不封顶。当发生理赔时，赔款由宁波市保险公司、宁波市政府、有关县的县保险公司、有关县的县政府按3∶1.5∶3∶2.5的比例分担。

在1992～1997年的6年当中，浙江省有3年共4次出现超海塘防御标准的台风（9216号、9219号、9417号、9711号），保险公司对海塘工程的损失承担了较大的理赔费用。1992～1997年，浙江省合计投保海塘487条，投保额达到62033.4万元，收取保费616.7万元，赔款1887.6万元，保证了海塘及时修复的资金。1994年后，我国保险体制改革，人民保险公司明确为商业性企业，1996年后进一步改为集团公司，独立核算，自负盈亏，对海塘保险这样的虽然社会效益好，但是经济风险大的险种，积极性就不高了。

政策型洪水保险。1985～1993年民政部推行的农村救灾保险是与洪水保险相关的政策性保险。全国设立了102个试点县，保险范围涉及房屋、耕畜、劳动力与农作物等，实行“低保额、低保费、低赔付和高保面”的“三低一高”原则。试点期间，针对不同区域特点探索出4种保险模式：商业性保险模式；借贷保险模式；互保共济模式；储粮储金模式，对我国开展洪水保险具有借鉴意义。

总的来说，我国已在实施洪水保险进行了多方面的探索，并积累了丰富的经验。通过实践，对洪水保险的基本特点有了深入的认识：①洪水保险风险很大，在局部地区难以满足大数定理；商业性保险公司独自承担洪水保险，一遇重灾，有亏损倒闭的危险。②洪水风险分布的地域性差异很大，受灾区域中多数人自愿参加专项洪水保险的积极性不会太高；③洪水保险的支付能力与经济发展水平密切相关；④洪水保险理赔时间过于集中，理赔对象分布面广、量大，纯商业性保险成本高、风险大；洪水保险可能作为加强洪水管理的手段，是一项政策性、技术性很强的工作，需大力加强法规、政策及基础技术研究，为全国大规模开展创造条件。

另外，虽然洪水与地震均为自然巨灾，但也有明显区别，主要原因在于洪水的地域特性，较地震灾害更加明显，且其灾害特性及损失形态也相当不同。表现在两个方面：第一，地震保险主要是针对房屋建筑结构的倒塌毁损所设计，但当城市建筑物受到水淹时，由于其多为钢筋水泥结构，故建筑物本身的受损通常较轻，反而是房屋内的动产受损情形较严重。而且当洪水泛滥时会运送大量的瓦砾，这些物质需要耗费人力物力进行清理，由此产生清理费用。第二，地震灾害与洪水灾害最大的不同在于地震并无明显征兆，还没有办法准确预测灾害发生的时间和地点；而洪水灾害则以夏季为旺季，以目前的气象预测，对于洪水动态走向的掌握，已有相当的准确度；而且洪水在中国只局限在少数易淹水区，风险比较集中。由于上述洪水巨灾的特征，使得我们不能以地震保险的设计方式来承保洪水险。 

从我国洪水保险的发展回顾中，我们可以看出整个洪水保险系统没有形成科学的补偿机制，不能够充分调动包括政府、保险公司、资本市场、居民个人等各种社会因素的积极性。各参与主体之间也缺乏有效的配合协调。 

在我国新的洪水保险体系的构建过程中，应该借鉴以往的经验教训，建立一个能够充分调动政府、保险公司、资本市场、居民参与积极性的洪水损失补偿机制。

我国开展洪水保险工作的原则与思路

洪水保险体制的建立是在社会主义市场经济条件下进行洪水风险管理，完善社会保障体系，维护社会稳定的重要措施，是对现有灾害管理体制的重大改革。首先，中国是一个大国，即使发生流域性的洪灾，相对全国而言，也仍然是局部性的。因此，建立洪水保险制度，可在时间和空间上分散大灾的风险。其次，洪水保险是一种可以市场化、社会化的风险管理模式。保险人与被保险人之间建立了受法律保护的契约关系，保险金是被保险人受灾后按照契约得到的经济补偿。第三，洪水保险费率的确定要与洪水风险挂钩。水灾风险较大的地方，保险费率较高。而在低风险地区，则可借助法律手段收取较低的保费，以扩大风险共同体的风险承担能力。

具体而言，我国开展洪水保险应坚持以下原则：

经济损失补偿原则。我国建立洪水保险的基本目标在于补偿受灾群众因洪水灾害所造成的经济损失，洪水保险应保障投保人的基本生活需要。政府应给予洪水保险一定的资金支持和优惠政策，扩大洪水保险的覆盖面。

可负担性原则。可负担性是开展洪水保险应考虑的重要因素。在制定洪水保费费率时应充分考虑投保人的经济状况和承担能力。为了使洪水保险的费率相对于精算费率更具有可负担性，国家应对洪水保险提供适当的风险担保。

政府和市场相结合原则。一般而言，保险公司比政府更适合负责商业保险计划，这是因为私人企业通常能较有效率地提供各种解决方案；而政府则会有来自政治或政策上的压力，导致灾害保险计划目标过度扩张，造成资源的浪费。

减灾原则。减灾包括鼓励采取各种风险管理措施以减少风险造成的损失，其中关键因素包括建筑物和内部设备的易损性、内置物品价值以及采取减灾措施对洪水保险体系运营可能产生的影响。为了有效减灾，制度设计必须有利于投保人接受。

遵循上述思路与原则，国家应出台洪水保险法，从中国的具体情况出发因地制宜，在洪水保险制度设计中，应处理好政府、保险公司与居民个人的关系。

国家制定《洪水保险法》作为《防洪法》的配套法规。明确国家鼓励、扶持洪水保险的政策措施，利用保险的机制确立使用者付费原则，变“无偿获得”为“先交后得”，调整灾后重建工作中中央政府与地方政府之间的财政关系，选择洪水保险作为国家实施防洪减灾战略的手段。此项改革的可行性在于能够形成3大机制：①风险管理机制。引入保险方式，依据风险大小确定费率，高风险多交费，形成合理的洪水风险管理机制。②监督机制。防洪工程达不到规定的标准，将被取消参加洪水保险的资格，不再能够得到国家在防灾救灾方面的资助，促使地方政府搞好防洪建设。③可持续发展机制。发挥保险机制的作用，有利于推动洪水风险管理，提高经济社会的可持续发展能力。

依据《洪水保险法》制定《国家洪水保险计划》。该计划旨在以改革的精神促使政府的防灾、抗灾、救灾等各灾害管理部门能够采取协调一致的行动，改进洪水灾害管理体制。地方政府应依法参加《国家洪水保险计划》，承诺加强综合性防洪减灾体系的建设，同时享有大灾之后获得国家财政补贴的保险赔付的权利。不参加《国家洪水保险计划》或不履行义务的省份，将无权再得到中央财政在防洪减灾方面的资助。地方政府参加《国家洪水保险计划》后，有权根据本地区洪涝灾害特征与经济发展水平因地制宜制定该地区的《洪水保险实施办法》。商业性保险公司可以通过代理出售洪水保险或者合作保险的形式，参与国家洪水保险计划，可以避免直接承担保险赔付的风险，从而调动其积极性。

建立洪水风险数据库。数据主要包括三个部分：社会经济信息数据库、洪水损失数据库、地理空间分布数据库。

社会经济信息数据库，详细记载居民户口与住宅的信息，甚至包括机动车辆登记资料，因为机动车辆的损失也是洪水保险补偿的一部分。

洪水损失数据库，详细记载历年各地区的洪水损失记录报告。

地理空间分布数据库，包括土地使用分区图，行政区图，洪泛区的预期分析图。

洪水风险数据库的建立有助于洪水保险计划的推行，也可以把相关信息提供给相关的防灾工作人员、洪泛区居民以作为平时防灾救灾资源配置参考，提升我国防灾救灾机制的效率。

国家财政为洪水保险基金提供支持。财政可以为洪水保险基金提供启动资金，在基金尚无一定的积累就遭遇特大洪涝灾害年份时，允许国库向基金提供一定限额的借款，轻灾年份分期偿还；基金有节余时，允许购买国债等安全性较高的金融产品，但不得用于经营性的投资。

建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制。洪涝灾害的风险评价是合理确定保费的基础。保险费率必须与灾害的风险挂钩。保险费率的确定可以采用两条路径：①通过科学的分析和计算，绘制出洪水风险图，作为确定保险费率的依据，同时可以供核保和理赔参考；②在初始阶段先统一采用标准的费率；在实际运用中根据灾情轻重逐年调整。核灾工作需要提高科技含量，将遥感、GIS、洪水模拟与损失评估等技术结合起来，建立一套合理的核保和理赔专家。

防灾救灾与保险相结合。有效发挥防灾减灾和洪水风险管理体系的作用，降低洪水风险造成的损失程度，唯有调动政府、保险业和社会三方面的参与洪水风险管理的积极性，才可有效发挥洪水保险的功能。政府应注重加强社会的防灾教育，让群众知道风险的存在，促使民众采取预防措施。

基于洪灾的特征，其所造成的动产损失相对建筑物本身更高，因此动产应纳入承保范围；其理赔项目包括财物损失清理费用、大楼机电损失及生活费用的补偿等。保险费率的厘定，应同时考虑地区差异与建筑物特点两项因素。国家对开展洪水保险业务的商业性保险企业，应给予一定的政策支持。在我国台湾地区，近年来由于洪水灾害频发，目前正在研究将洪水保险规划为政策性保险，以确保居民获得适当的洪水保险保障、利用保险鼓励减灾、减轻政府因洪水灾害所致的财政风险与经济损失。目前，台湾洪水保险模式倾向于选择以住宅火险为主险强制附加投保，为避免损失过于集中，选择承保保额是以火险保额的80％为限，同时有自负额的规定。这种方式的优点是可以产生交叉补贴的效果，让经常遭受洪水威胁的居民可以和容易遭受其他自然灾害的居民来相互分担风险。

洪水保险在实施之初，应实施低保费、低保额。这样可以扩大投保范围，更大程度地分散风险。同时也有利于降低系统建立初期的风险。

完善灾情核查与保险理赔工作。为提高理赔效率，并尽可能节省成本，在洪水灾害发生后，可以通过保险公司或公估机构负责损失调查，再由专业人员提交洪水损失的评估报告。最后，由理赔小组对评估报告进行核实，并据此进行保险理赔。

就保险公司而言，一旦洪水灾害发生，所影响的范围往往相当大，这是洪水灾害的地域性质；往往在大水退去后，为做到及时理赔，必须同时投入大量的查勘人员及理赔人员。为克服此问题，提高理赔效率，保险公司必须在洪水风险管理方面与政府合作，获得在风险区洪水风险数据的监视记录，作为理赔依据，以实现迅速理赔。

逆选择问题的解决

逆选择是洪水保险在开展过程中必然会遇到的难题。逆选择是指被保险人将选择对自己有利的保险投保选择，对洪水灾害而言，也就是指居住在易淹水区的居民，希望通过洪水保险来移转风险，补偿损失；但住在洪水风险低的地区的居民，对于洪水保险的投保意愿相当低，甚至为零。但在公平费率原则下，处于高风险地区的保户通常没有能力支付相当高额的保费，而另一方面，由于缺乏需求，保险公司也不愿提供承保。解决逆选择问题，应采取以下对策：

扩大风险单位数量。解决逆选择问题，可通过立法采取强制保险形式，但是在执行过程中必须考虑群众的接受程度。

完善损失承担机制。对于损失频率高且损失幅度低的损失，可采取设置自负额与免赔额的方式将这部分的风险转给被保险人，以促进其履行风险管控的责任。

收取足够的风险保费。合理确定保费和责任范围。在高风险的地区，必须收取较高的保费并设定较高的自负额，以符合保险的费率公平原则。而在低风险地区，则应由强制保险所收取的标准保费来要求那些处于低风险的当事人加入保险。

洪水保险附加条款的内容

承保对象。凡已投保家庭财产保险的保险标的物，均可加保此附加险。

承保范围。承保建筑物直接因洪水所致毁损和灭失，同时包括因承保事故发生后所支出的清除费用及临时住宿费用；附加承保时可分别就建筑物和动产约定。

定义。洪水指由海水倒灌、海潮、河流、湖泊、水道的水位突然暴涨、泛滥，或水坝、水库、堤岸崩溃，或暴雨的积水导致地面被迅速淹没。

保险标的。本附加条款承保建筑物及其内动产。

免赔额。每一事故为赔偿金的5％，无最低免赔限制。所谓一次事故，是指洪水退去72小时后，再度发生洪水时视为另一次事故。

费率结构。实行差别费率，其费率考虑动产与不动产、地区差别及建筑结构等因素，并以此作为费率计算的基础。

理赔事项。保险赔付＝按重置成本为基础计算的损失金额×建筑物的保险金额÷建筑物在承保事故发生时的重置成本。

建立我国洪水灾害损失整体性承担机制

由于洪水灾害存在着较高的预期损失，保险公司应重视通过再保险方式来转移风险；由于近年来全球各地灾难频传，造成了保险业以及再保险重大的损失和经营上的冲击。保险业因此多采取提高保费及降低承保额度的方式来应对这种情形。在国内保险公司面临承保能力不足，而再保险市场发展严重滞后的情况下，我们建议采取和政策性家庭财产地震保险相似的风险承担机制来建立我国洪水保险制度，通过完善洪水风险管理，提升国内保险公司对洪水风险的承担能力。因此建议采取以下整体洪水保险方案： 

设立洪水保险基金，以专款专用的方式，负责第一层损失分担。洪水保险基金的初期主要来源是火灾保险附加保费与财政拨款，在洪水保险基金成长到一定规模后，基金自身的投资收益，也可以成为基金的重要资金来源。基金累积期内若发生严重灾情，将有可能造成基金累积不足而无力偿付，这时国家应承担相应的责任；当理赔金额超过累积准备金时，应由政府负责支付。

建立共保机制。由国内的保险公司同业共保，负责第二层损失分担，扩大国内保险业的承保能力，并降低我国的洪水保险制度对国际再保险市场的依赖。 

与国际再保险市场接轨，使我国的洪水风险得以在国际保险市场的范围内分散。借鉴美国、日本和我国台湾省发行巨灾债券的经验，发行洪水巨灾债券，利用国内国际资本市场的力量，构建我国洪水保险的第三层损失分担。 

政府承担第四层的损失分担，但这部分需要设定最高限额。

本方案与其他备选方案的对比分析

目前大多数洪水风险损失补偿方案，主要采取两种模式： 

政府紧急灾难救助计划。这种方案主张用发放救助金的方式来协助灾民，而不用保险，主要原因是因为住在洪泛区的居民可以分为两种，一种是高收入家庭，他们当初选择居住在洪泛区，主要是因为可以取得景观及生活品质享受的原因；另外一种是低收入的居民，他们选择居住在洪泛区，主要是因为这些地区的房价比较便宜，或是因过去几代都居住在这个地区，无力或不愿搬离。 

对于高收入的居民而言，他们应有实力能自行购买商业的洪水保险。但是对于低收入的居民，政府就要用一部分公共资源来帮助他们，而一般的民众也会支持政府的紧急救援行动。另一方面，洪灾的救济计划也必须谨慎地设计，以免变成一个非常昂贵的补贴行为，特别是救济金的发放一般都应设定一个上限，以免造成副作用。 

纯粹由商业机构来提供洪水保险，没有政府补助。这个方案是我国的现行制度，也就是商业保险公司在火险的保单中提供洪水的附加险，主要理赔的对象包括建筑本身和内部财产损失，费率按照精算方式来估计的。 

此方案的好处是纯粹按照风险分担的原则建立，如果居民采取了减灾或搬迁的措施，则可以负担较低的费率，这个方案也可以减轻政府救助金的支出。但是这个方案最明显的缺点就是保险的购买率会非常低，同时，由于这个方案是自愿的，所以费率相对其他政府补贴方案会高出很多。

本文转自2007年12月10日《中国保险报》。