编者按：对于巨灾保险，本刊在采访报道“三农”问题以及2008年、2009年两会时均有涉及，也曾从不同角度呈现过保险监管部门、保险公司以及业内专家学者对此问题的认识和看法。在汶川地震一周年之际，建立巨灾保险的必要性似乎已成共识，我们现在需要更多的关注操作层面的问题。不容质疑的是，建立和完善巨灾损失补偿机制是提高我国经济社会整体抗风险能力的一项重要课题，但对该课题的研究在我国还相对滞后，课题涉及面广，难度大，而且现有可参照的研究资料比较少。用时任中国证监会主席刘鸿儒的话说，研究这个问题，需要时间，更需要勇气。
在刘鸿儒的眼中，姚庆海博士便是这样一个有勇气的人。从1998年起，他便潜心对巨灾风险管理和巨灾保险制度进行了10多年的研究……
2009年4月3日，中国保监会机关各部门，各省保监局、各保险公司、保险资产管理公司、保险专业中介机构纷纷收到了一份来自全国金融标准化技术委员会保险分技术委员会的通知，《巨灾保险数据采集规范》已经通过了审查，并在当日予以发布。
《巨灾保险数据采集规范》的发布使得多年来只停留在“呼吁”阶段的巨灾保险在实践中迈出了关键一步，令多年来呼吁建立完善我国巨灾风险保障体系，并负责该规范制定工作的姚庆海欢欣鼓舞。
在接受《中国金融家》记者专访时，姚庆海兴奋地道出了《巨灾保险数据采集规范》发布的意义所在：“如果没有巨灾保险数据采集规范，就难以建立巨灾保险数据库，也难以评估巨灾造成的损失，也无法评估保险业和政府财政的巨灾风险承担能力。应用保险业统一的巨灾保险数据采集标准建立巨灾保险数据库和巨灾风险模型，才能对我国巨灾风险进行科学的评估，才能构建符合国情的巨灾风险的防范体系，充分发挥政府、社会和保险业在巨灾风险防范中的作用。”在巨灾保险的基础数据标准建立的基础上，保险业要在我国综合减灾和地震、台风、洪水等有关灾害管理部门的支持下，着手收集整理我国巨灾风险和保险数据，尽快启动我国的巨灾保险数据库建设，为建立我国巨灾保险制度奠定坚实的基础，为完善中国灾害风险保障体系提供灾害风险评估和风险管理的科技支撑平台。
采访中，姚庆海还透露，我国灾害和应急管理部门已经启动了我国灾害风险管理和灾害应急管理信息平台的建设。
综合发挥政府、社会和市场的力量，建立完善我国巨灾风险管理体系
姚庆海是国内较早关注巨灾保险制度和巨灾风险保障体系研究的人士之一。1998年中国保监会设立之初，姚庆海由中国人民银行调到中国保监会工作，他注意到我国保险业在灾害风险管理中的作用没有得到应有的发挥，便开始在研究国外保险业参与巨灾风险管理的理论和实践的基础上，思考如何建立和完善我国巨灾风险保障体系的问题。2001年美国“9.11”恐怖灾害事件发生后，由于美国建立了较为完善的巨灾保险和巨灾风险保障体系，保险业在灾害应急和灾后恢复重建中发挥了非常重要的作用，这件事让姚庆海深受启发，并开始思考如何综合发挥政府、社会和市场在我国巨灾风险防范与保障体系中的作用，以及如何建立符合中国国情的巨灾保险制度等问题。
在市场经济体制较为完善的国家，保险业在自然灾害风险评估、灾难事故的预防、危机处理和灾后恢复重建等多个环节发挥了重要的作用，与政府和社会共同成为风险管理和保障体系的重要组成部分。相比较而言，我国政府长期以来一直承担了各类自然灾害和灾害事故的主要管理责任，缺乏市场化的灾害风险管理和应对机制，特别是商业保险在巨灾损失补偿方面作用有限。目前我国政府在巨灾管理体系中，负担较重，压力较大，但由于政府可以调动的资源有限，在巨灾发生后的应急管理和恢复重建中显得力不从心。“根据国家民政部公布的数据统计，1990—2005年我国国家财政补偿灾害损失的平均比例仅为1.6%，在国家财政能力有限的情况下，主要依靠政府发挥作用的灾害管理体系只能维持极低的灾害损失补偿水平。因此，我国迫切需要完善灾害管理体系，建立巨灾保险制度，充分发挥政府、社会和市场等力量在国家巨灾风险管理体系中的作用，提高我国应对巨灾风险的能力。”
在对巨灾风险管理问题进行了多年的精心研究之后，姚庆海完成了《巨灾损失补偿机制研究—兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用》的研究著作。姚庆海提出，保险业在国家巨灾风险管理体系中应该发挥重要的作用，保险业在灾害风险管理中可以运用专业的风险管理技术优势在灾害发生的事前、事中和事后全过程发挥作用，通过发挥保险业这种市场化的风险管理机制的作用可以有效整合社会资源，调动政府、企业和个人等主体的力量参与灾害风险管理，实现灾害管理和灾害恢复重建中最优的资源配置。
“尽快建立中国巨灾保险风险数据库，开发巨灾风险管理模型和巨灾保险模型，科学的评估和分析巨灾风险状况以及政府、市场和社会承担巨灾风险的能力，建立政府财政支持的巨灾保险制度，开发适合中国国情的巨灾保险产品，完善我国巨灾风险管理体系。”姚庆海分析，保险参与巨灾风险管理建立在事前风险防范的基础上，运用市场化的激励手段鼓励投保人采取各种减灾措施，并能有效调动政府、市场和社会的力量进行灾害风险防范和灾后重建。保险业拥有健全的风险管理机构网络和高素质的风险管理人才，可以较好的进行灾害风险评估，提出风险管理建议，并在灾害发生后及时进行灾害损失评估，按照保险合同的规定及时进行巨灾损失补偿。在评估巨灾造成的损失的过程中通过引入保险公估人，可以减轻政府的大量损失评估工作，也使灾害损失评估具有独立第三方的公正性，更好地保护投保人的权益。按照保险契约进行灾后损失补偿能够保障灾后投保人及时获得重建资金，使受灾地区的人民尽快恢复生产和生活。通过建立巨灾保险制度，完善巨灾风险承担和转移机制，有效调动政府、市场和社会的力量参与巨灾风险管理和巨灾风险补偿体系，充分发挥巨灾保险制度在整合投保人、保险市场、再保险市场、资本市场以及政府的资源，构建我国巨灾风险保障体系，促进我国经济社会健康发展。
建立我国巨灾保险制度需要政府的政策支持
其实，对于建立巨灾保险制度的可行性，即便是在保险业内都有这样的担忧：因很多自然灾害百年不遇，老百姓往往认为灾害发生概率低，可能并不会买巨灾保险的账。
对于此类看法，姚庆海坦言道，这个问题其实也是国际上巨灾保险制度面临的一个难题。如果仅用市场化手段，完全依靠投保人自己的能力承担巨灾风险，则可能出现因巨灾保险产品较高的保险费率使老百姓认为太贵而望而却步，此时就需要政府的支持和参与，加大全社会巨灾风险防范的宣传力度，并对巨灾保险给与适当的财政补贴，提高巨灾保险的社会覆盖面。姚庆海进而解释道：“从其他国家和地区实施巨灾保险制度的经验来看，政府对巨灾保险一般都有政策和资金支持，一些国家的政府还参与建立了巨灾风险保障基金，并对巨灾保险的开展给予税收优惠。在政府的支持下，使投保人承担的巨灾保险保费相对低廉，同时又带来了很大的巨灾风险保障，有效提高了巨灾保险的渗透率”
巨灾风险具有突发性、严重性、复杂性和不确定性，政府其实在国家巨灾风险保障体系中发挥极为重要的作用。“从巨灾保险国际经验来看，政府一般都采取措施动员全社会力量参与巨灾风险保障体系，并在立法、财政与税收政策等方面给与支持，参与风险管理标准的制定与执行，并重视加强防灾防损工作。”
在研究过程中，姚庆海对日本、美国等11个国家和地区的巨灾保险制度做了深入系统的比较分析。比如日本早在1966年便颁布了《地震保险法》，建立了日本住宅地震保险制度，日本政府通过日本再保险株式会社对住宅地震保险进行再保险支持。
美国早在1968年通过了《全国洪水保险法》，实施国家洪水保险计划；1996年美国加州通过了《加州地震保险法》，建立了加州地震保险制度。美国国家洪水保险计划规定，在发生较大洪水时，美国洪水保险体系可以及时向国家财政临时借款，再从洪水保险基金中分期偿还。美国加州地震保险制度规定，因地震事件发生所致保险给付，使加州地震保险局可运用资金降至某一水平时，国库局可以代理人的角色为其发行公债，或为地震保险局提供融资安排。美国加州地震保险局的地震保险资金享有免税的优惠待遇。
对于巨灾保险制度，很多国家早已先行先试，并取得了大量成功经验。姚庆海在分析国外经验的基础上，认为巨灾保险制度的建立不能仅仅依靠政府的力量，也不能完全依靠市场化运作，他在深入分析中国灾害风险的特点的基础上，提出我国应该建立政府支持与市场机制相结合的整体性巨灾风险管理模式和巨灾保险制度，并提出我国应在建立地震保险制度、洪水保险制度等单项巨灾保险制度并成功运行一段时间后，在积累经验的基础上建立保障多种巨灾风险的综合性巨灾保险制度。提过建立巨灾保险制度“在继续完善政府救灾补偿职能的同时，应当摒弃单纯依靠政府的依赖思想，建立政府、非政府组织与市场相结合的整体性风险管理体制。”
姚庆海提出要建立“巨灾损失整体性补偿机制”模式的中国巨灾保险制度。这种整体性巨灾损失补偿模式的核心在于充分发挥政府和市场两种机制的优势，在最大范围内对社会资源进行整合。该机制的不仅注重发挥保险机制在巨灾损失补偿中的作用，也注重发挥政府和社会在巨灾风险管理中的作用。
“我国要积极探索建立适合我国现阶段国情的巨灾保险制度，明确政府和市场在巨灾保险制度框架下的职责定位，扩大巨灾风险的保障主体和保障范围，搭建中国的巨灾风险保障体系。”为此，姚庆海提出，要以建立我国地震、台风和洪水等自然灾害巨灾保险制度为突破口，综合利用政府和市场两方面的资源，做好巨灾风险的预防、分散和转移，做到未雨绸缪。
加快建立巨灾保险制度的步伐
2007年姚庆海作为国家“十一五”科技支撑计划重大研究项目防范关键技术研究与示范的课题负责人投入了巨灾风险的保险和保障体系研究，在中国保监会领导的支持下，他和中国保险行业协会以及有关保险机构、高等学校的专家一起组建了巨灾保险制度研究队伍，并和民政部国家减灾中心的有关专家共同承担了该课题的研究工作。该课题研究集合了保险业和国家灾害管理部门的力量，选择湖南、浙江等省的县区进行试点，探索充分调动政府和保险业的力量开展灾害风险综合防范的模式。根据课题研究任务要建立我国综合灾害风险分类标准和风险评价标准，建立中国灾害风险管理数据库和巨灾模型，在对我国灾害风险进行科学评估的基础上提出建立我国灾害风险管理的制度框架。
谈到目前巨灾保险制度建设面临的最大问题时，姚庆海表示：“目前我国有关巨灾保险的法规建设还比较滞后，巨灾风险承担机制不完善，政府对巨灾保险的支持政策不明朗，尽管社会舆论强烈呼吁建立我国巨灾保险制度，但仍然缺乏实质性的推动措施和具有可操作性的巨灾保险开展方案。去年初我国南方发生的的冰冻雨雪灾害和“5.12”汶川大地震再一次暴露出我国巨灾保险制度的缺失和巨灾风险保障体系的薄弱，现在是应该采取行动的时候了。”姚庆海建议在国务院的授权下，由政府保险监管部门、财政部、政府有关灾害管理部门与科研部门等单位共同探索完善我国综合风险管理体系的政策性问题并在科学评估巨灾风险的基础上提出巨灾保险的实施方案，尽快建立健全适合我国国情的综合风险管理体系。
“我国目前亟待构筑灾害风险管理信息平台，有效整合政府、市场和社会的资源，实现灾害风险市场化管理与政府灾害管理的数据信息资源共享，提高我国巨灾风险保障体系的科学性和运行效率。”采访中，姚庆海介绍，他参与的国家“十一、五”科技支撑计划的综合风险防范课题研究已经开展了相关巨灾风险管理基础性研究和巨灾保险数据采集标准的制定工作。目前要按照巨灾保险的风险数据标准，尽快在试点地区整理灾害发生的历史数据和保险数据基础上，逐步建立中国保险业灾害风险管理数据库，开展中国保险业和政府的巨灾风险承担能力研究。他们已经开始着手研究建立具有保险风险信息采集、风险评价、损失评估、风险分散、风险决策和风险融资等重要功能的巨灾风险防范决策支持系统。
为给我国灾害风险管理提供科学技术支撑，综合发挥商业保险和政府在国家综合灾害风险防范中的作用，在制定巨灾保险数据采集标准和建立巨灾保险数据库的基础上，姚庆海建议借鉴国际先进的巨灾风险管理模型技术，尽快开发中国的巨灾风险管理模型。
为提升中国保险业的整体风险承担能力，姚庆海建议成立中国巨灾再保险公司或由中国再保险公司行使国家巨灾再保险公司的职能，建立政府财政支持的巨灾风险保障基金，开发政策性的巨灾保险产品，充分发挥我国商业保险机构在提供巨灾保险服务中的作用。当前完善我国政策性农业保险制度的关键在于建立我国农业巨灾风险的分散和转移机制。
姚庆海参与的巨灾保险研究为我国构建巨灾保险制度提供了一个可供参考的方案。不过，姚庆海也表示，巨灾保险制度的建立不是一个纯学术的研究性问题，而是一个政策性很强的实践性问题。在他看来，任何一个国家的巨灾风险制度的建立，都是广泛吸纳社会各方面的意见的过程，也是一个各方利益的平衡过程。巨灾保险制度的制度建设需要各部门相互协调，也需要全社会的共同参与，是一个调动全社会集体智慧的过程。
本文转自2009年5月5日《中国金融家》
责任编辑：汪波涛
