我国是自然灾害多发国家，但长期以来，我国政府往往是各种自然灾害、灾害事故及公共安全事件的危机管理主体，缺乏市场化的应对机制，特别是商业保险在灾害风险损失补偿方面作用有限。商业保险在我国灾害事件中的赔付比例与国外相比还有很大差距。在市场经济体制较为完善的国家，保险业在自然灾害、灾难事故的预防、危机处理和紧急救助等多个环节提供风险管理服务，与政府和社会慈善机构共同成为风险管理保障体系的重要组成部分。我国政府在巨灾风险管理体系中，负担较重，压力较大。据统计，1990年以来，我国国家财政补偿灾害损失的平均占比为1.6％，在国家财政能力有限的情况下，单纯依靠政府补偿只能维持极低的补偿水平。因此，我国迫切需要完善传统灾害损失补偿机制，建立综合风险保障体系，充分发挥政府和市场两种力量在国家综合风险管理中的作用，提高我国应对灾害风险的能力。充分发挥政府和市场两方面的作用构建符合中国国情的综合风险保障体系，要综合利用政府和市场两方面的资源，做好风险的预防、分散和资金积累，做到未雨绸缪。 

建立政府主导的综合风险保障体系。重大自然灾害事故风险具有复杂性、动态性、多元性和不确定性，从国际经验来看，政府一般都采取措施动员全社会力量参与综合风险保障体系，并在立法、财政与税收政策等方面给予支持，参与风险管理标准的制定与执行，加强防灾防损工作。

第一，以立法形式明确保险在综合风险保障体系中的法律地位。例如，日本于1966年颁布《地震保险法》，建立住宅地震保险制度。美国1968年通过《全国洪水保险法》，实施国家洪水保险计划；1995年、1996年通过《加州地震保险法》建立地震保险制度。土耳其1999年通过政府法案，建立地震保险制度并从2000年开始实行住宅地震强制保险，同时依据法案成立土耳其巨灾保险联合体（TurkishCatastrophe Insurance Pool，简称TCIP）及其管理机构“自然灾害保险局”。中国台湾于2001年建立地震保险制度，成立住宅地震保险基金，实施和管理住宅地震强制保险。

第二，政府为巨灾保险提供融资和税收优惠政策，发挥保险业在巨灾风险管理体系中的作用。日本政府通过日本再保险株式会社对住宅地震保险进行再保险支持。美国国家洪水保险计划规定，在发生较大洪水时，美国联邦紧急事务管理署会及时向国家财政临时借款，再从洪水保险基金中偿还。美国加州地震保险制度规定，因地震事件发生所致保险给付，使加州地震保险局可运用资金降至某一水平时，国库局将以代理人的角色为其销售盈余公债，或为地震保险局保证其他举债融资。地震局所有的资金享有免税的优惠待遇。土耳其地震保险制度规定TCIP和其收入免征所有费税。

第三，政府建立统一的建筑工程标准等防灾减损措施，通过与保险费率挂钩引导社会加强灾害事故风险管理，减少灾害损失。日本的《建筑标准法》针对各种灾害设立了相应的技术标准，对于达到法定标准的房屋给予一定费率折扣。美国加州政府加强地震风险管理，对有抗震改建计划、进行抗震改造的屋主或承租人给予优惠费率。土耳其地震保险制度中，在把建筑根据材质分为3类的基础上将土耳其划分为5类风险区，适用不同的费率。

第四，政府提供与巨灾风险管理有关的公共服务，保障巨灾保险制度顺利实施，降低巨灾风险损失。日本建立住宅地震保险制度后，政府负责提供灾害预警、地质研究资料等相关公共服务产品；同时政府充当家庭地震保险的再保险人，在专项账户中积累准备金，承担大部分赔付责任。美国在推行国家洪水保险计划过程中，政府提供灾害预警、气象资料等公共服务产品，制定相关法规，促进实施风险控制措施，负责洪水保险计划的管理，并在必要时提供借款及特别拨款。美国加州地震保险制度中，政府负责提供灾害预警、地质研究等相关公共服务产品，实施灾害救济和管理地震保险体制。土耳其政府负责地震灾害预警和气象研究；制定相关法规，促进实施风险管理措施和购买保险，实施灾害救济，并监督审查巨灾保险项目的运行和财务状况。中国台湾地震保险制度，政府负责提供灾害预警、气象研究资料等公共服务产品，制定相关法规，促进风险控制措施的实施和保险的购买，实行灾害救济措施。

构建以商业保险为基础的市场化综合风险管理运作机制。保险具有经济补偿、资金融通和社会管理功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段。保险在灾害风险管理中可以运用专业技术优势在事前、事中和事后全过程发挥作用，通过保险机制可以整合社会资源，调动企业、个人等社会主体在风险管理中实现最优的资源配置和对政府风险管理的有效补充。以商业保险所建立起来的契约关系为纽带，通过市场“看不见的手”的有效调节，实现市场化的间接管理和自我约束，实现风险识别、风险评估、风险分散、风险回避和风险转移等各环节有机协调。

保险在综合风险保障体系中可以发挥重要作用。第一，巨灾产品的定价和服务。保险市场可以为灾害保险产品提供风险和保险数据支持，并利用系统资源向大众提供巨灾保险产品、提供风险管理等相关服务。第二，巨灾风险管理。保险是建立在事前风险防范基础上的，在风险评估、建立风险数据库和巨灾风险模型、鼓励运用各种减灾手段、进行防灾防损工作等方面可发挥重要作用。第三，理赔及支付。保险市场通常可以较好地应对巨灾后的大量理赔工作及补偿款的发放、补偿资格的审核等。在定损的过程中通过保险公估人的介入，减轻政府的大量事务性工作，也使损失评估工作具有独立第三方的公正性。按照保险契约进行补偿可以降低政府灾后补贴的不确定性。第四，风险融资。保险市场可以通过巨灾保险、巨灾再保险、或有融资等市场化的手段，对巨灾损失进行事前的风险融资，有效解决财务负担的问题，有助于解决政府在巨灾补偿中面临的财政压力。

我国综合风险保障体系建设的探索近些年来，中国政府开始日益重视保险机制在综合风险保障体系中的重要作用，加快了探索建设中国巨灾保险制度的步伐，在一些领域已经取得了长足的进步。一方面，国家政策从单边的“需求鼓励”转变为双向的“供求协调”。另一方面，设立“防灾减灾日”唤起全民风险意识。人们可能因为缺乏有关巨灾风险的信息或者掌握了错误信息而影响到保险的购买决策，所以只有提高人们的风险意识才是拉动巨灾保险需求的根本策略。经国务院批准，自2009年起，每年5月12日为中国“防灾减灾日”。通过设立“防灾减灾日”，定期举办全国性的防灾减灾宣传教育活动，有利于进一步唤起社会各界对防灾减灾工作的高度关注，增强全社会风险意识。保险行业以“防灾减灾日”各项活动为契机，结合保险业务特点，组织开展保险在防灾减灾方面的功能宣传，以及保险在防灾减灾方面的业务研讨，有利于进一步丰富保险产品，扩大保险保障覆盖面。

在政府的积极引导和大力支持下，中国保险业加快了完善综合风险保障体系建设的探索步伐，近三年来，已经在建立数据标准、数据库、风险模型，开展保险试点，探索综合风险转移技术等方面取得了积极进展。

建立了巨灾保险数据标准和采集规范。数据采集工作是保险业科学参与灾害风险管理的前提。保险产品的开发应基于对承保风险的合理定价，一般的常见风险可以通过大数法则进行统计量化。但是大型巨灾事件由于其发生概率低，一旦发生则可能造成巨大损失，保险行业很少能找到足够的统计资料以满足应用大数法则的要求。为解决这一问题，国际上通用的做法是使用巨灾模型对巨灾损失进行模拟，而模型的输入数据质量成为保险公司能否有效开展巨灾风险评估的关键。对于保险公司来说，这些输入数据主要是与承灾体（保险标的）相关的各项数据，如建筑物地理位置、建筑构造类别、建筑物占用性质、建筑年代、保险金额、保单条件等。通过制定数据采集规范保证数据质量并据此开展数据采集工作是保险业科学参与灾害风险管理的前提。《巨灾保险数据采集规范》为中华人民共和国保险行业标准（编号为JR/T0054-2009），于2009年4月3日由中国保险监督管理委员会发布。该标准是目前世界上第一部有关巨灾保险的国家级行业信息规范。该规范为我国保险行业进行巨灾风险管理、应用保险和再保险等手段转移巨灾风险提供了风险数据采集依据。按照统一的巨灾保险数据采集标准建立的巨灾保险风险数据库，可以为中国保险业巨灾保险巨灾产品的开发、保险监管机构实施偿付能力监管等提供重要的巨灾风险管理依据。该规范的实施通过与国家有关灾害管理部门制定的相关灾害救助保障标准相结合，可以帮助保险行业更好地获得各类灾害管理部门的灾害风险数据支持，发挥中国保险业在国家巨灾风险保障体系中的重要作用。

建立了中国巨灾保险模型和中国灾害风险分析模型库。在收集和整理国内外各种主流的风险评价模型，并对这些模型进行梳理和总结的基础上，建立了具有独立知识产权的中国第一代巨灾模型，模型涵盖地震、台风、洪水、火灾等主要灾害，为我国巨灾保险和农业保险的开展提供了风险损失评估技术支持。巨灾保险模型是用模型技术对保险公司或再保险公司的业务组合在受到巨灾事件冲击时所遭受的保险损失的严重性和发生频率进行评估和分析的巨灾风险管理方法，由保单信息模块、巨灾信息模块、易损性模块、巨灾产生模块、集成模块5个子模块组成。中国巨灾保险模型、中国农业保险模型以及中国风险分析模型库的建立有利于中国风险分析的技术积累，提升中国的巨灾风险管理水平。

探索建立了综合灾害风险防范救助保障技术支撑体系。该体系由民政部国家减灾中心组织完成，是国内首个以自然灾害救助保障为核心，融“综合灾害风险监测预警技术、风险评估技术、灾害应急预案编制与启动决策分析技术、灾害救助资源配置与调度技术、灾民转移安置技术和灾害风险转移分担技术”于一体的技术支撑体系，共涵盖综合灾害风险防范救助关键技术系统、救助保障数据库系统、模型软件集成系统、可视化与情景模拟系统、技术标准系统和应用示范系统6大模块；该体系紧密结合自然灾害应急救助保障的现实需求，应用性高，示范推广空间广阔，目前已完成在湖南、浙江两省12个地市的100个县（市、区）综合灾害风险防范救助保障技术支撑体系集成软件应用、综合灾害风险地图应用等方面的应用示范，均取得良好的效果，极大地提高了自然灾害救助保障领域的技术水平。

探索建立了综合风险防范风险转移体系。该体系由国家科技支撑项目课题组与人保财险公司共同完成，包括技术支撑系统、机制保障系统、责任共担系统和保险产品四大系统，以自然灾害风险转移符合保险精算原则、供求双方愿意交易和法律政策支持为其适用前提。其中，技术支撑系统由综合灾害风险防范保险数据库、决策支持业务运行系统等六部分组成。以《巨灾保险数据采集规范》为依据，完成了湖南、浙江农业保险数据的采集工作，建成国内首个涵盖农房保险、种植业保险、养殖业保险和林业保险的专题数据库；绘制完成了覆盖100个县，包括湖南、浙江的种植业、养殖业保险及浙江农村住房保险的中国第一代农业保险风险图。

机制保障系统包括制度机制保障和经营机制保障两个子系统。前者包括法律政策、监管制度、财税支持等，后者包括举办主体、经营模式等。在中央财政补贴的支持下，湖南农业保险采用财政补贴下的商业化运作模式，在中央、省及地方各级财政对保费进行补贴的基础上，商业保险公司自主经营、自负盈亏。浙江农村住房保险采取“政府政策推动＋农户自愿参保＋公司市场运作”的原则，设立省、市、县、乡（镇）和村五级组织领导体系，通过建立“农户自愿参保与政府补助相结合、省财政补助与是否完成参保率相结合、中央及其他救灾资金补助与农户参保相结合”的激励机制，充分调动了各方的积极性。

综合风险防范风险转移体系实现了综合风险防范从损失补偿到风险防范、从保险赔款到财政支持、从业务拓展到体系建设的三大转变，改变了中国以前“重救灾、轻防灾”，救灾高度依赖政府，市场与个人参与有限的被动局面，大大发挥了商业保险公司经营的专业优势，充分调动了农民参与的积极性，有效实现了政府财政支持的放大效应，是中国自然灾害风险转移领域的一次质的飞跃。

中国保险业在综合风险防范领域的积极探索，在全国范围内产生了较大的辐射效应，取得了良好的经济效益和社会效益。全国农业保险的保险产品，从2007年以前的30多个激增到超过500个；保险标的除中央财政支持的11种示范标的外，还延伸到其他多种粮食作物和经济作物；中央财政支持区域从6个省区扩展到17个省区加上新疆建设兵团和中央直属垦区；保费收入由3.8亿元增长到近140亿元，位居亚洲第一、世界第二。 

保险业参与综合风险保障体系建设的前景十分远大，前途十分光明。目前，保险业正在加紧与有关部门合作，以期尽快建立完善数据信息共享和风险分担机制，提高保险业对巨灾风险的管理能力。例如，国元农险公司与安徽省气象局建立了农业气象灾害防御联合体系，合作成立了农业气象灾害评估及风险转移联合实验室，并建立了农险与气象信息共享平台。陕西保险业与畜牧兽医局建立了保险与防疫信息共享机制，农业保险通过管理平台实现了与动物疫病数据信息平台的对接。湖北省在石油化工、危险废物处置等环境高风险行业和近五年内发生重大污染生态破坏事件的企业开展环境污染责任保险试点，对购买该险种的企业，财政给予适当补贴，并建立健全了企业环境风险评估、损失评估、责任认定、事故处理、资金赔付等各项制度。保险业的这些积极探索，正在不断开拓自身参与综合风险保障体系的新路径。可以预见，一个政府主导、市场化运作、保险业全面参与的新型综合风险保障体系即将在我国形成，并将在我国和谐社会建设中发挥积极作用。 

本文来源于2011年5月1日《中国金融》