近年来，世界范围内重大自然灾害频繁发生，造成大量人员伤亡和巨额财产损失。巨灾保险是市场经济条件下国家自然灾害风险管理体系的重要组成部分，能够在国家综合减灾体系中发挥重要作用。随着社会主义市场经济体制的不断健全，我国在发挥政府作用管理巨灾风险的同时，也积极发挥保险等市场机制的作用。

一、发展巨灾保险具有重要意义

我国巨灾风险频发，风险防范和救助的任务十分艰巨，探索建立符合我国实际的巨灾保险制度是当前一项十分重要和紧迫的任务。

（一）发展巨灾保险是保障经济社会发展和人民生命财产安全的现实需要

我国是世界上自然灾害风险最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高、地域分布广、经济社会危害大。巨灾的破坏作用不仅仅限于对自然环境本身的变化和破坏，而且波及整个人类社会、经济系统、生态系统，对经济社会发展和人民群众的生命财产安全构成了严重威胁。20世纪90年代以来，我国进入了新的灾害多发期，地震、洪涝、干旱、台风等自然灾害发生频繁，各种自然灾害造成的损失呈明显上升趋势，因灾致贫、因灾返贫的现象比较突出。如何更好地应对巨灾风险，关系到人民群众的切身利益，是我国经济社会发展必须高度重视的问题。巨灾保险作为转移风险的有效方式，能够为受灾居民提供及时的有针对性的损失补偿，是积极应对巨灾损失、保障经济社会发展和人民生命财产安全的现实需要。

（二）发展巨灾保险是贯彻落实中央决策部署的重要抓手

党的十八以来，中央高度重视发展巨灾保险。国务院印发的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》明确提出，要围绕更好保障和改善民生，以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度；要研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。《“十三五”规划建议》、《“十三五”规划纲要》和2016年政府工作报告也对巨灾保险制度建设提出明确要求。这要求我们强化巨灾保险意识，加快推动巨灾保险发展，充分发挥其在风险管理和灾害救助等方面的重要作用。

（三）发展巨灾保险是完善灾害补偿机制的重要途径

虽然巨灾的发生频率较低，但是一旦发生后果无法估量。近年来，我国自然灾害的发生频率呈上升趋势，一旦发生诸如“菲特”台风等特大灾害，将会对当地财政造成巨大压力。20世纪80年代以来，发达国家由保险机制负担的巨灾经济损失份额显著增加，目前基本稳定在30%-40%左右。长期以来，我国主要依靠灾后紧急财政拨款、改变预算用途等被动的灾后补偿机制应对灾害，巨灾保险发展与国际上发达国家保险市场相比还有一定差距，保险赔付占巨灾损失比重较低，保险赔付占灾害损失的比例不到5%。2008年汶川地震灾区获得保险业赔付仅占直接经济损失的0.2%。借鉴国际经验，发展巨灾保险，有利于搭建政府、市场和社会共同参与的救灾减灾体制，把灾难造成的部分损失通过保险和再保险分散到全国乃至全球市场，分担政府财政压力，促进社会和谐稳定。

（四）发展巨灾保险是社会治理创新的重要手段

保险是现代社会治理的重要政策工具。发展巨灾保险，以市场化和制度化的方式建立起应对巨灾的常态化机制，有利于将政府、市场、公众等减灾资源有机整合，形成合力，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制，提高全社会抵御自然灾害的能力；有利于丰富和完善灾前、灾中、灾后全覆盖的灾害管理体系，提升我国的巨灾风险管理能力和水平，推动保险服务体系改革创新，发挥保险在创新社会治理方式中的独特作用。

二、我国巨灾保险的实践探索与成效

党的十八届三中全会提出“完善保险补偿机制，建立巨灾保险制度”以来，中国保险行业积极推动巨灾保险在地方层面的破题开局，全面推进巨灾保险制度体系建设，取得了阶段性成果和积极成效。

（一）巨灾保险在保障民生、保稳定方面卓有成效

近年来，中国巨灾事故频发：2013 年四川芦山发 生 7.0 级地震，2014年新疆风灾、海南“威马逊”台风，2015年6·1东方之星旅游客轮翻沉事故，西藏尼泊尔8.1级地震，宁波“灿鸿”、“杜鹃”台风灾害等等，这些灾害事故造成了重大的人员伤亡和财产损失。巨灾保险的启动实施，日益成为应对重大灾害事故的有效方式。2015年，我国巨灾保险累计支付赔款约303亿元，惠及近18万户受灾群众。其中，“东方之星”事件赔付7380.6万元，赔付尼泊尔8.1级地震造成的西藏农房损失2.42亿元，覆盖全区18个县40302户农房；支付宁波“灿鸿”、“杜鹃”台风灾害保险赔付8000万元，惠及13.61万户居民。巨灾保险发挥了安抚群众、稳定社会情绪作用，发挥了风险“缓冲垫”和社会“稳定器”的作用。

（二）巨灾保险试点取得初步成效

在中国保监会的积极推动和地方政府的大力支持下，目前，深圳、宁波、云南、四川等地已正式开展巨灾保险试点。试点以来，巨灾保险的作用逐步显现，在保民生、保稳定方面发挥了积极作用，地方政府将保险作为风险管理工具，出资购买巨灾保险保障的市场化意识明显增强。深圳、宁波继2014年开展试点以来，进一步优化保障方案，适度扩展保障内容，目前保险责任涵盖地震、台风、暴雨、泥石流等十多种自然灾害。2016年，宁波市政府再次出资5700万元为全市1000万城乡居民（含外来人口）购买总额7亿元的巨灾保险。此外，河北、浙江、福建、厦门等地也正在加快推进巨灾保险试点工作。巨灾保险的试点工作的有序推进，积极发挥其在国家灾害救助体系中的作用，为经济社会发展保驾护航。

（三）巨灾保险制度建设稳步推进

党的十八大以来，我国巨灾保险制度建设取得了积极进展。2013年十八届三中全会提出“建立巨灾保险制度”的要求，2014年国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确提出要将保险纳入灾害事故防范救助体系，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。目前，中国巨灾保险制度建设取得积极进展，已经初步探索建立了农业巨灾风险准备金制度，逐步建立了应对农业巨灾风险的长效机制。同时，积极将巨灾保险立法提上日程。在广泛研究基础上，选择以地震保险为立法突破口，完成《建立巨灾保险制度课题研究报告》，起草了《地震巨灾保险条例》初稿，地震巨灾保险立法进程加快。目前，《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》已获国务院批准实施，以地震为突破口、以住宅为保障对象的专项巨灾保险制度即将正式开始实践探索，巨灾保险制度建设迈出实质步伐。

（四）巨灾风险证券化取得重要突破

为探索巨灾风险分散路径，2015年7月中国财产再保险公司在北美市场成功发行我国首支巨灾债券。该只巨灾债券以中国大陆地震风险为保障对象，发行主体为专设在百慕大的特殊目的机构（SPV）Panda Re，募集金额5000万美元，期限3年。这次巨灾债券的成功发行，迈出了中国大陆保险风险对接国际资本市场的第一步，实现了中国大陆风险证券化从理论到实践的重大突破，为运用资本市场构建多渠道的巨灾风险分散机制创造了条件，对借助国际资本市场提升中国大陆风险管理水平和促进国家巨灾保险制度体现建设具有十分积极的意义。

三、巨灾保险未来发展的主要方向

虽然我国巨灾风险管理由来已久，但是利用巨灾保险等市场管理工具应对巨灾风险还处于探索阶段，巨灾保险立法不完善、巨灾保险产品供给不足、民众的投保意识薄弱，巨灾保险功能作用还有待提升，巨灾保险发展面临诸多困难和挑战。为充分发挥巨灾保险在灾害损失中的补偿作用，提高全社会风险管理能力，促进经济社会和谐稳定，我们要立足国情，借鉴国际经验，开拓创新，建立健全我国特色的巨灾保险体系。

（一）加快推动巨灾保险立法，提高巨灾保险法制化、规范化水平

建立巨灾保险制度涉及主体众多，利益关系复杂，需要从顶层设计入手，推动巨灾保险立法，明确界定各方面的权利和义务，为其长期稳定运行提供完善的法律保障。目前，美国、法国、日本等发达国家为推动巨灾保险制度建设已实施了相应法律法规，例如，1968年美国国会通过《国家洪水保险法》，1973年通过《洪水灾害防御法》并根据实践发展不断完善相关法规；1982年法国通过《自然灾害保险补偿法》，1966年日本颁布《地震保险法》。为给我国巨灾保险发展提供有力的法律保障，在以地震保险为立法突破口的基础上，加快推进我国巨灾保险立法，争取早日将巨灾保险纳入法制化、规范化的灾后防范救助体系中，更好发挥其在国家灾害救助体系中的作用，为经济社会发展保驾护航。

（二）积极争取政府支持，构建多层次的巨灾风险分担机制

巨灾风险造成的损失通常波及范围广、损失程度大，影响到众多利益群体，商业保险公司难以完全靠市场运作独立承担责任，巨灾保险的顺利推进需要政府强有力的支持和推动，将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范体系，并在立法保障、组织推动、财政补贴、税收优惠、防灾减灾等方面给予支持。同时，为了有效分散我国的巨灾风险，减轻政府承担灾害损失的压力，需要按照风险共担、扩大覆盖面的原则，建立一个财政支持下的由投保人、保险机构、再保险人、资本市场和政府组成的多层次巨灾风险分担机制，并根据损失大小将巨灾损失划分为不同层级，对不同层级的损失采取不同的风险分担比例，对巨灾损失进行合理分摊，从而实现政府推动与市场运作结合、风险共担与分级分担、灾前风险防范与灾后经济补偿相结合的机制。

（三）继续推动巨灾保险地方试点，从单一灾害着手循序渐进建立巨灾保险制度

我国巨灾灾害种类多、分布广，各地区自然地理条件、经济社会发展阶段、金融保险市场发育程度等存在较大的差异性。为建立健全巨灾保险体系，在险种的选择上，根据各地面临的不同巨灾风险特点及经济发展情况，从地震等单一灾害保险起步，逐步扩展到洪水、台风、森林火灾等多种自然灾害领域，保险责任逐步增加，保障程度逐步提高，最终形成一个综合性的巨灾保险体系；在地域的选择上，按照试点先行、逐步扩大的原则，首先在一些风险暴露相对较大、地方政府积极性较高、财力相对有保证的地区先行先试，随着试点工作的有效开展，积极在全国范围推广。

（四）整合各种巨灾数据资源，研究建立巨灾风险管理数据库

与其他业务相比，巨灾保险面临的风险具有极大的不确定性。巨灾风险数据的收集、加工、整合、分析和管理，是巨灾保险产品开发和巨灾风险管理的重要依据。近年来，中国保险业围绕建立规范的巨灾保险数据库做了大量工作，但由于自然灾害风险数据库历史跨度有限、各部门数据尚未完全对接等原因，我国尚未建立起完善的巨灾风险管理数据库。为此，需要积极运用信息技术，充分挖掘、整合气象、地震及各种地质灾害信息等相关数据信息，进一步调整和完善《巨灾保险数据采集规范》，建立统一、高效的巨灾风险管理数据库；并逐步向各研究机构和保险公司开放，提高巨灾风险管理的技术水平，更好地服务经济社会发展。