编者按：在《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（简称新“国十条”）颁布之际，本刊策划推出了“聚焦保险新 国十条 ”专题。专题对保险业的功能、定位以及发展方式、发展机遇等进行了解读，从全球及中国经济总体发展的视角提出保险业需要在反思中成长，而不能仅仅满足于快速发展，要把现代保险服务业建设成为完善金融体系的支柱力量。

国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称新“国十条”）于2014年8月13日颁布。新“国十条”明确指出“保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志”，并从构筑民生保障网、参与社会治理、提高灾害救助参与度、创新支农惠农方式、促进经济提质增效升级、全面提升行业发展水平、加强和改进监管、优化保险业发展环境、完善支持政策等十个方面提出了具体的措施和要求，对保险业的发展作出了全面的战略部署，这对现代保险业在中国的发展无疑具有重要意义。

然而，在我们为新“国十条”的颁布欢欣鼓舞的同时，也应当对行业健康发展的其他决定因素保持一份清醒的认识。1998年，中国保监会成立，标志着中国金融分业监管体制的形成。从1998年至今的16年中，从2001年中国加入世贸组织至今的13年中，从2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》颁布至今的8年中，我国保险行业的发展不乏政策刺激。在各种因素的共同作用下，我国保费总规模从1998年的1247亿元增长到17222亿元；1998～2006年、2006～2013年两个时期的年均增长率分别为20.76％和17.29％；资产总额从1998年的2038亿元增长到8万多亿元，同上两个时期的年均增长速度分别为32.79％和22.79％，虽然高于同期银行业和证券业（后两者的年均增长率分别为26.22％、19.32％和13.40％、18.87％），但增速是递减的。与此同时，我国的人均保费和保障水平均大大低于世界平均水平，保险的普及率仍然很低。保险密度仅为世界平均水平的31％左右。并且，仅以1998～2006年和2006～2013两个时期的比较来看，我国保险密度的年均增长率分别为19.98％和16.71％，下降3.27个百分点，而这是在同上两个时期的人均储蓄存款增长率分别为14.10％和15％，上升近一个百分点的背景之下。

“以史为鉴，可以知兴替。”以上数据也许不能说明全部的经济现象，但至少在一定程度上反映出以下两个基本事实：第一，政策的边际效应存在某种程度的递减，而只有充分认清影响和决定保险业发展的各种因素以及它们之间的高度关联性，才能最大限度地发挥政策的激励作用，使保险业平衡包容发展；第二，保险业在总体规模增大的同时，保障作用发挥严重不足。保险的基本功能是经济保障，这是保险行业生存、立足、发展的根本。保障功能不足的问题如果得不到有效解决，无疑将会削弱现代保险制度的基础。

从逻辑起点反思行业定位

从历史来看，发达国家保险业的产生都是基于被保险人风险规避的特性及风险转嫁的要求。不管是几千年前古罗马、古希腊的社团组织所催生的早期的人寿保险形式，还是早期古巴比伦商人基于保全财产的需要所催生的财产保险；不管是资本主义萌芽时期繁荣的海上贸易所催生的海上保险，抑或是随着法律制度的建立和完善所催生的责任保险，在西方现代保险业发展的数百年历史进程中，我们可以看到它们的一个共同特点，那就是：保险制度的起源、发展与完善是一个自然演进的过程；风险客观存在的特性以及不断变化的形态给保险业的生存和发展提供了其存在的合理性基础，而保险业则因其独特的运行机制为风险转嫁者提供了保障，在证明其基本价值和作用的基础上不断获得发展。

反观中国，即使我们可以将1805年英国保险商在我国广东成立保险公司视做中国保险业的滥觞，但自此之后直到1959年，保险业在中国几经沉浮，因此我认为中国保险业真正的逻辑起点应当是1979年。这一年，中国人民银行在下发的《关于恢复国内保险业务和加强保险机构的通知》中指出，全民所有制企业和集体所有制企业的财产，包括固定资产和流动资金，都可以自愿参加保险。参加保险的财产一旦发生保险责任范围内的损失，由保险公司按照保险契约的规定负责赔偿，国家财政不再核销或拨款。

不管我们今天如何定义“国际惯例”下保险的基本功能，保险业在中国当时的特定背景下，“背负”着履行“财政保障替代功能”的职责而“浴火重生”的特征是确定无疑的。这一逻辑起点固有的以下两个基本特性，不可避免地在较长一段时间里影响并决定了保险业的发展轨迹。其一，计划经济色彩浓厚。政府更多的是从配合经济改革和社会发展的角度出发，对企业投保、人事任命、条款费率、产品结构、市场体系等都进行全面的行政指导或干预。其二，行业具有很强的资金积累的需求和冲动。1979年4月，国务院批转的《中国人民银行全国分行长会议纪要》明确指出，开展保险业务的目标之一就是“为国家积累资金”。政府的要求，为这个行业强烈的资金积累冲动提供了合理性依据。而随着改革开放的逐渐推进、国有经济体系的改革、政府隐性税收的减少以及居民财富的增加，社会储蓄资金得到有效聚集，由此为经济体的转轨提供宽松的货币环境的问题变得日益重要。对资金的渴求，不可避免地导致政府对其在保险业的“长子”——中国人民保险公司资金积聚功能的高度重视，而资金积累最快捷的方式之一就是快速地增加保费，由此为资金运作提供“有源之水”。

上述分析表明，行业定位不清有其深刻的历史根源，在其后各种内因和外力的共同作用下，特别是在以“数量扩张”为价值取向的影响下，保险业的基本保障功能长期没有得到业界应有的重视。

从保障功能的偏离反思发展方式

通过几组数据可以看出中国社会民众基本保障不足的现状。第一组数据：瑞士再保险公司发表的《死亡保障缺口：2011年亚太地区》报告认为，赚钱养家者通常应当拥有相当于其年收入10倍的寿险保障，当需要保障的部分未被保险覆盖时，就会出现死亡保障缺口。中国的死亡保障缺口从2000年的3.7万亿美元扩大至2010年的18.7万亿美元，每100美元的保障需求，目前仅存在12美元的储蓄和保险覆盖，从而留下了88美元的巨大缺口。第二组数据：据中德安联、中国人寿股份有限公司、台湾保发中心等机构的数据，中国大陆人均寿险保单为0.1～0.3张；美国人均3.5张、德国人均至少2张，日本人均8张；中国香港地区人均7～8张、中国台湾地区人均2张。第三组数据：我国1998年发生的特大洪灾，损失达2000多亿元，保险赔款占损失比重约为1％；10年之后的汶川大地震直接经济损失高达8451亿元，保险赔款占损失比重仅为0.2％。而从国际社会来看，保险赔款占灾难损失的比例世界平均水平为30％～40％，北美地区高达60％以上。

从上面我所引用的这些数据可以看出，在我国保费增长速度大大高于世界平均水平，近些年来资产规模增速显著高于国内银行、证券业的背景下，保险业对生命、财产、健康的基本保障不足，说明行业的发展偏离了其基本宗旨，说明我国保险行业的发展方式是有问题的。但问题是，保险业为什么会长期陷入这样一种忽视保障功能、以追求保费规模而达到“做大做强”为目标的发展方式？

在一个特殊的历史环境中、背负着特定历史任务“出生”的保险业，在之后很长的一段时间内采取“数量扩张型”的发展方式，从很大程度上来看，这不能不说是保险行业这个“经济人”的“理性”选择，对此，笔者曾提出过如下的解释：第一，由“大数定律”所导致的保险公司所具有的内在的扩张冲动，这是经营规律使然。众所周知，假定其他条件不变，保险标的越多，实际损失与预期损失发生的偏差就可能越小，保险公司的经营就会愈加稳定，这就使得保险公司有着内在的扩张冲动。第二，中国市场经济发展的需要与保险这个弱小产业之间的矛盾所导致的扩张冲动，襁褓中的保险业希望靠非常规的增长方式来实现跨越式发展，以迅速收窄供给与需求之间的差距。这是供求规律使然。第三，中国与其他发达国家在发展其保险业时所面临的最大不同就是，我国在发展伊始就面临着“全球化”浪潮的冲击，面临着实力极其雄厚的国外同行进入中国并且与之竞争的残酷局面。“落后必然挨打”的历史教训与严酷的现实逼迫中国保险公司必须迅速地做大做强，否则就会被无情的竞争所淘汰。由强大的国外竞争对手所激发的扩张冲动，这是竞争规律使然。第四，在很长的一段时间里，我国保险法规、监管部门和业界都是以“保费指标”作为最重要的指挥棒，这就不难解释以“市场份额”论成败的现象。由保险业的评价指标体系所导致的扩张冲动，此为激励机制使然。第五，整个中国经济长期所实施的粗放、外延式的增长方式的影响是其更深层次的原因所在，保险业作为其中的一个部门不可能“独善其身”，这是路径依赖使然。

由以上分析可以看到，特定的发展起点和特定的发展环境，对保险业长期以来采取的增长方式产生了重要影响，由此形成了总保费规模、资产规模迅速增长与基本保险功能发挥不足的悖论。

从百姓态度中反思公司行为和监管者职责

保障程度低说明保险的普及率低。但即使在很低的保险普及率下，老百姓对保险行业的满意度也相当低。仅以保险大省江苏省和保险发展中等水平的安徽省为例。两省2013年对十大服务行业作出的满意度调查问卷显示，保险业的公众满意度都位列第九。超大的保障缺口、超低的保险普及率与超高的公众不满意度构成的“三超”现象，成为保险业必须直面和反思的尖锐议题。

超高的公众不满意度主要来自于产品、销售和理赔三个方面。首先，从产品设计来看，在行业定位不清和“数量扩张型”的发展战略指导下，保险业一直在弱化保障这一“主功能”，而以其资金融通的“派生功能”跟银行证券等金融部门竞争，以尽快在资产规模上做大做强。就目前占中国总保费规模70%以上的人寿保险来看，这一目标的实现自然是以尽可能多地销售理财产品为“捷径”之一。仅以2012年寿险业务类型为例，分红险高达88.17％，纯保障的普通寿险仅占10.89％。其次，销售误导长期存在，由此严重影响了普通百姓对保险的信任。在各种权威机构发布的消费者投诉调查中，保险销售误导一直占据相当高的比例。再次，长期以来，保险公司在其发展中一直强调“渠道为王”，而对理赔没有给予同等的重视，致使“理赔难”一直成为保险业的一个“标签”。多年前，国务院发展研究中心市场经济研究所《中国50城市保险市场调查研究咨询报告》对我国最具发展潜力的46个大中城市保险市场的22182个居民家庭的调查显示，在有过赔付经历的消费者中，31.3％的消费者认为“理赔难”。近些年来，这一问题虽然有所好转，但仍是消费者诟病的顽疾之一。根据发达国家的实践，“保险的声名是赔 出来的”。只有让消费者真正体验到保险带给他们的好处和实惠，消费者才会主动购买它。上述问题的存在极大地影响了保险行业的声誉，造成了保险公司形象不佳的问题，这反过来使本来对保险就不大了解的普通百姓更加远离保险。

产品的缺陷、销售误导和理赔难是保险行业粗放发展所导致的必然结果，而公司治理结构的缺陷和监管部门长期以来被赋予的“双重角色”的定位，则进一步强化了行业定位不清和发展方式粗放的问题。作为发展中的新型行业，保险业在发展之初所呈现出来的巨大发展潜力和超常的实际增长率，吸引了包括制造业、电力行业、家电行业等大量社会资本的进入，它们或者与国外资本合资成立保险公司或者入股保险公司。然而，许多股东对保险行业完全不了解。他们按照本行业的特点和规律来要求保险行业，对其通常需要经过7～8年，甚至更长时间才能盈利的基本特性不予认同，对管理团队提出了很高的增长目标的要求。在这种情况下，许多公司完全无暇顾及长远发展，只能采取各种“短平快”的方式，包括“放松承保条件”“自杀性费率”甚至“假签单”“阴阳合同”等违规方式，以尽可能完成当年的保费任务，由此带来的后果就是市场的无序竞争严重、保险资源的掠夺性开发和和行业形象的自毁，而监管部门也存在以规模论英雄的现象，按保费和市场份额排名来评价保险公司。

发挥现代保险的作用须从提升普及率入手

任何一个行业的所有发展问题都可以归结为“为什么发展”和“如何发展”两大类。也许对国外发达市场来说早已不存在的第一个问题，我们用了35年的时间在探索、纠偏和确位。过去的35年，中国保险业取得了巨大的成就。然而，不可否认的是，在发展中也存在的行业定位不清、保障功能弱化、发展方式粗放的问题。它的根本原因在行业自身，但同时也折射出整个中国经济改革开放中存在的问题。

在新的历史阶段来探讨现代保险业发展的问题，笔者认为需要具有“顶天立地”的思维。“顶天”是指从“保险制度是市场经济体制不可或缺的重要组成部分，没有完善的保险制度，就没有完善的市场经济体制”这个战略高度来认识在中国发展现代保险业的重大意义。“立地”是指从提升保险的普及率这个“基础工作”开始。只有保险的普及率提高了，只有保险真正被普通大众视为不可或缺的风险管理的基本手段，新“国十条”中所提出的“使现代保险服务业成为完善金融体系的支柱力量、改善民生保障的有力支撑、创新社会管理的有效机制、促进经济提质增效升级的高效引擎和转变政府职能的重要抓手”的作用才能真正得以实现。应当说，中国从来不缺立法，但缺乏执法和守法；中国从来不缺政策，但缺乏政策之间的有效协调和落实。新“国十条”中的许多措施早在2006年颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中就曾经提出过。8年过去了，许多方面进展缓慢，其原因值得我们认真反省。

1943年，处理美国政府起诉东南承保人协会案的主审法官这样说道：“恐怕没有任何现代商业像保险那样直接影响着如此众多人们的人生旅途。保险触及几乎每一个美国人的住所、家庭、职业或生意。”在美国这个世界上最发达的国家中，保险业在保障财产、生命、健康，促进经济增长，推动科技进步、提升资本市场的功效、完善社会安全保障网等方面均发挥着重要的作用，而这种作用的发挥正是基于“保险几乎无所不在”的基础之上的。2013年美国的保费总量占到世界保费总量的27.13％，中国仅占5.99％；美国的人均保费为3979美元，中国为201美元，仅为美国的5％。作为当今世界第一大和第二大经济体，两国综合实力的差异从保险业可见一端。

提高保险普及率的突破口是建立和维护保险业的良好声誉和形象。没有良好的声誉和形象，公司的吆喝再多、社会的呼吁声再高、政府的政策再好，保险都不可能“落地生根”。其实，每个行业都有声誉和形象问题，但在保险业尤为突出和重要，笔者认为这至少有两个方面的原因：第一，与同样作为服务业的交通、旅游、餐饮等行业相比，作为金融服务业的保险，其所具有的承诺性的特点让大众非常关心合同的履约问题，而行业的声誉和形象则会直接影响到人们对保险人日后是否履约的预期；第二，与同样作为金融业的银行、证券、信托、期货等行业相比，保险所“经营”的是与人们的生命、健康、财产、责任等相关的风险，这是一个人们不得不面对但又很“避讳”的东西；同时，损失发生的不确定性和保险合同的“射幸性”特点也会增强“理性经济人”的“机会主义”特性，使人们通常选择“碰运气”而不是主动与保险打交道。因此，不像银行、证券那样可以“坐等”人们“自愿上钩”，在很多的情况下，保险必须“主动出击”，诱导需求的实现。在这种情况下，行业的声誉和形象自然为人们所极大地关注，因为你（保险公司）是主动的，我（消费者）是“被动的”，我当然有“权利”对你提出更高的要求。这就是保险，一个如此重要但在没有发生损失时又很难让人感觉到其重要性的行业。

要建立和维护保险业的良好声誉和形象，具体来说，需要从保险机构提供让老百姓具有“实用感、安定感和可靠感”的产品和服务做起。同时，保险机构的经营需要实现三个转变：从“保费至上”转变为“保障至上”，从“速度至上”转变为“效益至上”，从“渠道至上”转变为“理赔至上”。如果说，过去的35年，我国的保险业实现了“产业从小到大、公司从少到多、产品从简到繁、经营从粗到细、监管从虚到实”的发展历程，那么，要真正奠定其在国民经济中的重要地位，显然不能满足于目前已经取得的业绩，而是需要上升到一个更高的层次，那就是：产业从“大”到“强”、公司从“多”到“优”、产品从“繁”到“好”、经营从“细”到“精”、监管从“实”到“准”（该管的管，不该管的放，要管就要管到位）。保险业如果不能实现这五大转变，上升到一个新的境界，就无法达到一个成熟市场的要求。

像任何行业都要妥善处理好政府与市场的关系一样，保险业的发展也离不开这一点。政府在建立现代保险服务业方面应当做好四件事情：第一，在灾难事件的处理上明确政府与市场的边界，摒弃“维稳压倒一切”的理念，该市场做的就得让市场做，该尊重契约的就得尊重契约，让普通百姓从切身经历中认识到风险的危害和自我保障、转嫁风险的必要性及重要性。第二，通过税收等制度的政策优惠给企业和居民提供购买保险、保险公司销售保险的激励。第三，通过政策性保险机构或者通过给予市场的指导和与市场的合作，提供商业保险不愿意、不能够提供的险种。第四，通过加强教育来培育人们的风险意识和保险意识。

八十多年前，胡适先生在谈起保险时这样说道:“保险的意义只是今天做明天的准备；生时做死时的准备；父母做儿女的准备；儿女幼时做儿女长大的准备。今天预备明天，这是真稳健；生时预备死时，这是真豁达；父母预备儿女，这是真慈爱。能做到这三步的人，才能算作是现代人。”什么时候中国百姓都能像胡适所说的那样，具有通过拥有保险来做现代人的意识，那么，不用政府发文、不用监管部门力推，保险行业将会以其自身独立存在的价值和功效赢得社会的尊重，现代保险业也就真正具有了健康、可持续发展的基础和意义。